刘秀起兵是靠民间征集，建立东汉政权后，他又吸取王莽过度强征民夫的教训，把募兵作为兵役制度的主体。此后农民不愿意当兵就多交税，朝廷再花钱雇愿意当兵的人从军。
但东汉中央政权得到的税收始终不多，于是又把募兵权大都交到地方的州郡，就是由各个刺史、州牧用地方财政自己招兵，中央朝廷只有很少的军队。
这种行政体制潜伏着巨大的危险，一旦中央对地方官员不能频繁更换或调度不灵，这些地方大员便很容易转化为军阀。
例如东汉末期的董卓、袁绍以及孙权的父亲孙坚、马超的父亲马腾，都是花钱雇佣了大批兵力的地方官。
待到黄巾大乱后中央对他们失去控制力，这些人马上就能变官军为自己私兵，由"朝廷命官"变成军阀兼土皇帝，而且以手头的武力进行混战。
