19世纪中叶，英、俄两国在中亚争夺殖民地，并觊觎中国新疆。同治四年（1865年），中亚浩罕汗国（在今乌兹别克斯坦境内）军事头目阿古柏在英国支持下，乘新疆动乱之机率军侵入，自立为"汗"，建立伪政权；十年，沙俄也出兵占领伊犁地区。新疆面临被英、俄肢解的威胁。 光绪元年， 清政府采纳左宗棠等人重视"塞防"、收复失地的意见，任命左宗棠为钦差大臣督办新疆军务，决定收复新疆。
1876年（光绪二年）1月，开战在即，各省积欠陕甘军费已达2000余万两，只靠各省关协饷不能解决军费。左宗棠遂援引沈葆桢为台湾防务借款之旧例，请求借洋款一千万两。不料遭沈葆桢反对。几经波折，清廷最终下诏，令户部拨款200万两、各省协饷300万两，准左宗棠自借洋款500万两。但经费仍为不足。
