大历十二年(777），元载被赐死，杨炎被贬为道州司马（今属湖南永州市道县）。德宗继位后，看重他确有才干，所以没有再计较他与元载密切的过失。好比重新划分国库与私库是大历十四年十二月乙卯日（780年1月30日，《资治通鉴》、《册府元龟》均指己卯日，实际该月并无己卯日，应是乙卯日)，德宗正式下诏采纳杨炎的建议，诸臣为此多有称道。
针对玄宗以后租庸调制被破坏的情况，杨炎主张推行两税法。原本算是临时性、实用性的替代办法，以"量出为入"代"量入为出"；以"计资而税"代替"计丁而税"，就是征收货币而非征收实物，合并徭役名目，集中纳税期限，所以"两税"是指春秋二季为时效期，每年在户籍名册上的人家要于两季内分别交税，作为基础税，也是户籍税，甚至有不少研究者都指还是单一税，也就是交完这个基础税原则上不再有其他税目。此后历代都延续这一税制，但实际特殊时期还是会额外加派其他名目，以此才每每形成王朝衰败时所谓的苛捐杂税现象。
可唐朝这时候的问题是，就在德宗推行两税法不久的贞元后期，由于宦官权势增大，就已经对京师长安百姓加收各种杂税。而地方藩镇辖区占据地利，长久以来对商贩也会收取过境杂税，从中盘剥，已是藩镇获得财力的一个大项目。
当时主管赋税的官吏就有不少反对两税法者，他们认为租庸调制实行了四百余年，旧制不可轻改。德宗却出于实际需要，建中元年正月五日(780年2月15日)下诏以两税法取代租庸调制。由于接连得到德宗力挺，杨炎自然开始膨胀。不久，大力推荐他的宰相崔佑甫患病，杨炎不念旧情，令崔佑甫干脆放弃职务，另一宰相乔琳被免职。杨炎行事越来越放纵，陷害老臣段秀实，排挤另一财税方面很精通的刘晏。
