在杨炎之前，中国自古实行量入为出的财政制度，即收多少用多少。这种税收制度不设底线，不设上限，可以无限征收，在使用税资的时候也没有统一规划，杂乱无章。不设税收底线，官府可以巧立名目，肆意征收，随意摊派，用临时税来填补各种亏空。越是混乱的王朝，财政制度越是混乱，财政制度混乱导致战乱和冲突，所以历代总是陷入改朝换代的循环中。
为了避免局势滑向不可控的地步，杨炎向唐德宗提出量出为入的财政税收原则，建立预算体系，设立税收阈值。一旦预算通过，再不能加税，官府不能随意以税收名义再次摊派，并取消一切杂税、杂捐。又因为定额的税资，官府不能无限支配社会资源，只能利用给定的税资，这也杜绝了地方治理的灰色空间，提高了唐廷的清廉水平。
当唐廷确定了税收总额后，将任务下放到各州县，州县重新编制户籍账册，不管是本地人还是外地人，一律依据每户的田地肥沃水平和总体资产情况，进行差额征税。也就是说，在中国流传了数千年的按人头收税的制度，在唐德宗时期转为了按资产和土地收税，这为中国下一个千年的税收制度奠定了基础。
对杨炎的两税法的评价
