实际上札萨克制度就是由女真人的八旗制度演变而来。清政府为了加强对内外蒙古的控制和管理，推行了扎萨克制度，在这种制度之下，内外蒙古的地方被划分为盟和旗：
旗――对蒙古封建主的封爵。旗实际上是清政府对归顺清朝的蒙古封建主的一种赏赐。是清政府在考虑蒙古封建主的地位、影响以及对清政府的认同情况下，对这些蒙古封建主做出的一些政治性的赏赐。旗主大多数是世袭之官。他们的官爵可以传给自己的子孙。而且中央政府对各个旗主的事务也很少进行干涉。他们有很大的自主性。
盟――合数旗而成，是旗的会盟组织。其实盟并不是旗的上一级机构，它只是多个旗的会盟组织。盟对旗有一定的监管作用，盟的长官由中央政府任命，是一种流官并不是世袭制的官员。他没有权利向各个旗主发号命令，只是一种上传下达的机构。中央政府通过盟向旗下达指示。
圣主如此深仁，臣等恨归顺之晚耳！惟愿圣寿万年，俾臣等仰沐洪恩，长享太平之福。感怀帝德，咸倾心臣服，愿列藩属。――《平定朔漠方略》
《平定朔漠方略》
