这里，朱博的上书之所以能被采纳，有一个重要的历史背景，就是王莽的去职。做为著名的"复古"派，王莽的政治倾向一直是儒家的那一套，即推崇古制；而古代是有"三公"之说的。因此，王莽十分想要恢复"三公"的制度。于是，到了元寿元年（公元前2年），王莽从封国回到长安，情况又有了新的变化：大司马又被创新授予印绶官属，丞相又改为大司徒，御史大夫也变回了大司空。哀帝临死前，以董贤担任大司马，孔光为大司徒，彭宣为大司空。哀帝死后不久，董贤被外戚王氏（太皇太后）逼迫自杀，而王莽做为王氏一族的代表担任大司马一职。
到这里，似乎"三公"制已经建立起来。但是，这三个官职的地位并不平等：据《汉书·百官公卿表》记载，大司马排第一，大司徒第二，大司空第三；而且由于王莽专权，使得后两者似乎也成了大司马的下属，"大司马莽秉政，百官总己以听于莽"。因此，这时的"三公"只是名义上的，而不是实质上的"三公"。
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"三公"的正式形成
