当时中国和西方贸易，最早走的，自然是海运，然而中国却始终没有自己的货船公司，1867年在总理衙门和曾国藩的来往信件中，已到通商口岸有不少商人购买或租雇洋船而又寄名在洋商名下。这种现象使清政府不得不开放购买或租雇洋船的禁令。
而一些商人，便有了由国人自组新式轮船企业的想法，李鸿章等人，同样担心中国航运业会完全受到外国公司的牵制。
因此在1872年12月23日，李鸿章正式向清廷上奏《试办招商轮船折》。在这份奏折里，他重申成立招商局的目的是为了承运漕粮和与洋商分利，"翼为中土开此风气，渐收利权"，"庶使我内江外海之利不至为洋人尽占，其关系于国计民生者，实非浅鲜"。
