再后来，随着时间的推移，这12个中纪委工作小组渐渐成了地方的常设机构，尤其是随着东汉末年天下变得动荡起来，由于要领衔各郡平定黄巾叛乱，这12个刺史的权力开始变得越来越大，逐渐从单纯的监察领域延伸到军事、经济和行政领域。
在这种背景下，原本只是监察区的东汉十二州，逐渐转变成类似于"省"级别的行政区，而这12个刺史，也渐渐变得越来越像省长和省委书记。再后来，刺史就正式变成州牧，也就是一州的最高军政长官，类似于我们现在的省长兼省委书记。
从这层意义上说，州牧的级别，就相当于我们现在的省部级高官，而太守的级别，就相当于我们现在的市厅级高官。至于刺史，虽然级别上只是处级干部，但因为他负责对太守进行监察，所以职位要高于太守，但低于州牧。
但问题是，等到三国这个大乱世时期，由于东汉帝国的皇权已经名存实亡，所以刺史实际上也名存实亡，他们要么脱变成掌握一州军政大权的州牧，要么成为一个空有其名的虚职。所以在三国时期，从拥有的实权来看，州牧的职位通常最高，太守其次，刺史基本成为打酱油的角色。
