东汉帝国建国后，将天下划分为105个郡国。这其中的每个郡国，就相当于我们现在的地级市，其最高军政长官叫做郡守，又称"太守"。从某种意义上说，这个所谓的太守，也就相当于我们现在的市长兼职市委书记。
同时，由于当时的交通媒介都不太发达，中央的行政命令很难及时传达到地方上，皇帝害怕这些郡国的太守们，凭借着天高皇帝远，渐渐变成土皇帝，更害怕这些郡国的豪门家族势力越来越大，最后把相关地区变成独立王国。
在这种背景下，皇帝就设置了12个中纪委工作小组，分别由12个小组长带队，每个小组长各负责管理一定数量的郡国，于是这105个郡国被划分而这12个大区域。这也就是后来的十二个州，即豫州、兖州、徐州、青州、凉州、并州、冀州、幽州、扬州、荆州、益州、交州。
另外，因为以洛阳、长安为中心的地区意义重大，属于是帝国的军事、经济和行政中心，所以相关地区的监察工作，就专门由这12个小组长的老大，即司隶校尉负责的。
