西汉末年，刺史在行使监察权的过程中逐渐异化，发生了不少侵犯郡守权力事件，而且刺史也数次改称为州牧，但无论是刺史还是州牧，其作为监察官的本质并没有变。
刺史权力的扩大，始于王莽时期。王莽称帝后，将西汉的十三州合并为九州，改刺史为州牧。当时，反对王莽的武装斗争在地方上蜂起云涌。为了增强地方实力，以便于镇压武装暴动，王莽不仅给予州牧统军作战的权力，而且给州牧加将军称号。
东汉初年，光武帝刘秀依旧制，重新把天下分为十三州，改州牧为刺史。有所不同的是，刘秀变西汉刺史无固定治所为各有驻地，权力也比西汉时更大，奏事可遣计吏代行，不复自往。但此时的刺史仍然是监察官，在地方上官位也低于太守。
刘焉提出废刺史设州牧，实际上是想仿效王莽时期的举措，让州牧拥有兵权，地位高过太守。
