因此，刘焉建议东汉朝廷应该废刺史设州牧，加强州牧的权力，使其镇抚一方，并慎重挑选能够胜任的大臣去当州牧。
在西汉，刺史并不是地方行政长官，而是由中央派往地方的监察官，其作用有类似于现在的纪委巡视组组长。
汉文帝时，因为御史多有失职，对地方监察不力，汉文帝便命丞相另派人出"刺"各地。这就是刺史的雏形，不是常置机构。
后来汉武帝为了打击地方豪强，加强对地方官员的监控和中央集权，废除了沿袭自秦朝的监御史制度，将全国划分为十三州部，各州均置刺史一人。此时的刺史，仍受御史中丞管辖，但不受丞相的制约，地位超然。
