188年，黄巾起义爆发的第五年，东汉王朝已经是摇摇欲坠，官场的黑暗和腐败让刘焉心生退意，未来国家很可能发生大动乱，自己能否苟活还是个问题，但总是还对朝廷抱有一线希望，经过一番思考之后，针对当时朝纲混乱、王室衰微的现状，心存良知的刘焉向朝廷建言："刺史、太守这样的官员经常行贿买官，行贿的钱财却是从百姓那里盘剥而来，百姓生活得不到保障，就会选择背叛。我建议朝廷应该挑选那些清正廉明、有能力、敢担当的朝廷重臣到容易发生动乱的地方去担任长官，这样天下就可以安定了。"当然，刘焉这样做是为朝廷，更是为自己的前途考虑。
刘焉又暗中联系朝廷中的后台请求到偏远的交阯任职，以此来逃避可能发生的国家动乱给自己带来的灾难。
朝廷觉得这个建议很好，采纳了刘焉的建议，从此，朝廷用宗师、重臣为州牧，在地方上任职，职位凌驾于刺史、太守之上，结果，这个建议给三国的历史产生了很大的影响，各地割据势力如火如荼般形成，和刘焉一样，各个割据势力不再受朝廷的控制。
