封建王朝中枢机构的变迁，实际上是皇权与相权斗争的结果

到了汉武帝时期，汉武帝想打仗，但上面那一套流程汉武帝觉得容易耽误战机。就绕过丞相，开始起用在自己身边的人，这就是尚书。

西汉的尚书是品级很低的官员，一般都是资历很浅的年轻人。汉武帝命令这些人去宣布圣旨，监督政令的贯彻落实，慢慢地让他们帮忙出谋划策，又让其他官员把重要的事情直接告诉尚书，再由尚书转告。汉武帝觉得这么做很好，能够迅速贯彻自己的意志，很顺畅。

在新架构下面，以宰相为首的原有政权集团，只执行皇帝不关心的事，或者是鸡毛蒜皮的事，比如某个地方今年下雨晚了一个月、某个地方的道路如何规划，还是交给三公九卿来处理。军政大事，皇帝和尚书们凑在一起处理。为此，汉朝多了一个新机构，叫作"尚书省"。尚书省的领头叫"尚书令"，尚书省的副职是"尚书仆射"，一般分左仆射、右仆射。尚书省协助皇帝中枢决策，皇帝通过尚书令下发政令，通过尚书令上传下达。尚书令就变成了实际上的宰相。到了汉末魏晋，三公也好，宰相也好，如果不兼任尚书令，那他的这个宰相就是"假相"。

尚书在一开始是低级官员，相当于一些年轻人找工作，三公九卿那些衙门都满了，没有职位了，暂时在宫中帮皇帝收发文件。结果后来大家放着宰相不当，争着去当尚书令或者尚书仆射。丞相、太尉、御史大夫或者大将军，纷纷兼任尚书令。实权虽然有了，但又觉得掉价，嫌弃兼职的品级太低。后来就在尚书令上面加了一个职位，叫作"录尚书事"，就是负责记录所有尚书干的事。录尚书事是一个差事，并不是严格意义上的官职。它后来居上，取代了尚书令，变成了"真相"。

后来，汉武帝的接班人又觉得。尚书省还是不好，相权的束缚依然存在。皇带就想，能不能绕过尚书省去行使权力呢？于是，皇室带又开始利用"身边人"，这回轮到"中书"了。中书是皇帝身边处理文书档案的低级官员。皇帝对尚书不放心了，就让尚书单纯负责执行，让你干什么就干什么。中书开始参与决策。中书一开始也是小官，后来扩充为"中书省"，中书省的最高长官是"中书令"。

后来，皇帝对中书也不放心了。中书虽然在禁中，但他们是正常男人，所以就出现了个别中书跟后妃私通的丑闻，后来皇帝把中书机构也迁出了禁中。尚书、中书都不在身边，皇帝就依靠亲近宦官处理政务，"门下省"横空出世。门下省，意思是在大门外面随时听候召唤，门下官员一开始多为宦官。门下省的官职，比如黄门侍郎、散骑常侍，都是一些侍卫官、顾问官、皇帝的随扈，门下省的长官叫作"侍中"。皇帝倚重门下省，结果就变成了尚书令、中书令和侍中三驾马车，并驾齐驱。他们三人变成了"真相"，原来的丞相、御史大夫、太尉变成了新的"三公"。

但这么用新机构牵制旧机构，只会造成恶性循环。于是，到了隋唐时期，中枢决策机构进行了一次根本性的改组，那就是确立了三省六部制。

三省六部制起于隋朝，定型于唐朝。在隋朝，因为隋文帝杨坚的父亲叫杨忠，中书省要避讳，就改名叫"内侍省"。门下省、内侍省、尚书省并列隋朝三省，其中尚书省下面有六个部 吏、礼、兵、刑、民、工。三省中，内侍省负责决策，门下省负责审查，尚书省负责执行。隋朝停止了原来树立新相权来约束旧相权的做法，在内部进行了分权制衡。任何一个人都不可能像先前那样对皇帝构成那么大的威胁，因为他只掌握权力的某个环节。所以，隋唐的做法比两汉魏晋南北朝的做法要高明得多，终止了机构的继续膨胀。

唐朝时，内侍省又恢复叫中书省了。当时的中枢决策是这样的 中书省先拿出一个方案来报给皇帝，皇帝说方案可行，方案转到门下省审议；门下省如果说方案不行，拿回去重做； 门下省如果认可方案，再转发尚书省执行。集体决策，任何人都不能大权独揽。三个宰相也一样，谁都不可能大权独揽。

皇帝还是不放心万一三省长官联合起来反对我，怎么办？于是，唐朝皇帝开始搞小动作，把三省当中实权最大的尚书令取消了。李世民登基后永久取消了尚书令。为什么取消呢?因为李世民登基之前担任过尚书令，大臣们为了避讳，都避让尚书令。唐朝尚书省的长官就变成了尚书左仆射和右仆射。尚书左、右仆射和中书令、侍中四个人并称为宰相。但是左右仆射不能参与决策，中书令和侍中决策

门下省有一个会议室，叫作"政事堂"。为了提高效率，中书令和侍中事先凑到政事堂商量可否。有的时候，也邀请尚书左、右仆射列席会议。可能是为了听取尚书省关于决策贯彻落实方面的意见，政事堂会议就聚集了唐朝掌握最高实权的四个人。很快，朝野把能否参加政事堂会议，作为判断宰相的标准。唐朝也好，宋朝也好，凡是加此名号的人，都是"真相"，没有此名号的人，即使当到了太傅，也是"假相"。又因为唐朝中书令和门下侍中的级别是三品，"同中书门下三品"也成了事实宰相的称呼。

虽然唐太宗进行了分权制衡的设计，但在实践当中，还是出现了相权膨胀的情况。皇帝开始在中书省、门下省扶植新势力。中书省具体办事群体是"中书舍人"。中书令等长官不可能亲自决策、草拟奏章，他没有这个时间和精力。政务进入中书省，中书舍人先草拟意见，再报给中书侍郎、中书令，长官认可了，就成了中书省的正式意见。事实上，很多时候中书令是照搬中书舍人的意见。决策实权原本就存在下移，现在皇帝有时故意绕开中书令，直接让中书舍人草拟意见。这样一来，这位中书舍人的实权就更大了。唐代称呼这个直接替皇帝草拟圣旨的中书舍人为"知制诰"，中书舍人一旦兼任知制诰，就掌握了极大的权力，可以一边自己出主意，一边以皇帝的名义说出去。

唐朝晚期，国家财政入不敷出。这时候，谁掌握了财权，谁就获得真正的实力。户部有三个司，第一个司叫作"户部司"，第二个司叫作"度支司"，第三个司是"盐铁司"，掌握了财政实权。晚唐就有一个新职位，叫作"三司使"，负责这三个司的业务。在政治实践中，财政不是独立存在的，掌握财政收支的部门逐渐侵吞了其他部门的职权。三司使因为掌握实权，又被称为"计相"。谁兼任了三司使，谁才是"真相"。最后就变成了中书令或者是侍中，都要兼任户部下面的司长。

到了宋朝，宋神宗进行元丰改制，重头戏是改革官制，其中主要内容是把尚书令提升为宰相，由尚书左仆射兼任门下侍中、右仆射兼任中书，令，重新将分权制衡的三个部门合并到了尚书令的统辖下。为防止尚书令坐大，北宋增加了枢密院，枢密院掌管军权和军政要务（最著名的枢密使，可能就是高俅高太尉了）。北宋对中枢官制进行重组，但权力制衡的思路没有变。三司使在无丰改制中遭到废除，被它侵吞的实权回归原有部门，大头的财政权收归了户部。

明太祖朱元璋开国，觉得宰相压根就不应该存在。不管是单个宰相也好，还是集体宰相也好，再怎么制约，相权都会对皇权造成制约。于是，朱元璋干脆来了个废相。

废相以后，朱元璋直接指挥六部，自己决策，自己监督，自己指挥所有的系统。如果朱元璋和他的子孙们一直这么干下去，政治制度史上皇权和相权的矛盾就永久解脱了。遗憾的是，皇帝不可能直接指挥整个政治体制。有人做过统计，在八天之内大臣们向朱元璋汇报了三千四百件事情，他平均每天要处理四百二十五件事。请注意 是"处理"，而不是简单的"已阅"。正常人在一天内把四百二十五件事的所有资料看一遍，就要累死了，更何况还要分析判断，还要指导如何解决!朱元璋在实践中有自己的顾问班子，协助提炼奏章内容，处理简单的文字工作。朱元璋将顾问班子称为"内阁"，提拔一些年轻官员进入内阁，称为"内阁学士"，内阁学士的级别大约也是五品。

朱元璋是精力旺盛的工作狂，所以内阁的工作局限在提炼奏章内容、简单的文字处理。但朱元璋的子孙没有祖先那样的精力和工作热情，甚至连奏章都懒得看，越来越依赖内阁。内阁起初是对奏章简单处理，渐渐地帮助皇帝草拟处理意见，称为"票拟"。内阁的处理意见写在小字条上，贴在大臣的奏章上，皇帝如果认可了，就照着内阁的意见抄一遍。明朝后期的皇帝，连抄都懒得抄了，直接在上面圈一个圈，再叫太监抄一遍。负责替皇帝朱笔御批的太监，就是"司礼监秉笔太监"。

这样的话，内阁就成了新的宰相。内阁当中，资格最老的、拍板决定票拟内容的学士，就是事实上的首相。内阁学士只是五品官，很多尚书已经高居一品了，还钻营去当内阁大学士。所以，虽然朱元璋废了丞相，但是明朝后期皇权还是极为衰弱的。

清朝一开始有"议政王大臣会议"，就是把王公大臣叫在一起，商量事情怎么办。议政王大臣会议的权力很大，连皇位继承问题都可以公开讨论。清入关后，觉得议政王大臣会议比相权的危害更大，于是弃之不用。

清承明制，一开始还是用内阁掌控政权。但皇帝对内阁不放心，康熙另成立了"南书房"。它和唐代翰林院、明初内阁，有异曲同工之妙。表面上看，南书房就是搞文书档案工作的，实际上，康熙召一些年轻的才学之士，辅助自己处理政务文书。以至于南书房的年轻人下了班，从紫禁城里出来后，内阁大学士看到了，主动招呼寒暄。为什么?因为南书房掌握了实权。

到了雍正时，情况又变了。雍正觉得南书房也有发展成新内阁的趋势，及时遏止了它的进一步膨胀。雍正对相权的定义是相权只能听命于皇权，中枢决策机构要对皇帝言听计从。他借口处理军事要务，成立了"军机处"。雍正对军机处的定位是四个字 跪听圣旨。我成立军机处不是让你来帮我拿主意的，是让你来听我下命令的。所有大权都归于皇帝，如果皇帝没让军机大臣说话，军机大臣就只有"跪听圣旨"的份儿了。

严格地说，军机处并不是一个正式官署，而是因为军事需要设立的临时机构。设立之后，皇帝用起来得心应手，就一直"临时"下去，成为清代中枢决策的核心。因为军机处是临时的特设机构，所以它不是中央部院的上级衙门，无权向中央部院或者地方衙门发号施令。军机处有什么意见，只有奏肯皇帝同意后，以皇帝的名义发布命令。事实上，军机处"不能有"意见，所有意见都是皇帝的意见，它只是"代传圣旨"。

至于军机大臣，所有人都是兼职，随时可能被勒令离开军机处，返回原衙门。因为是临时机构，军机处没有衙门，只有值庐（值班室）。故宫隆宗门外有三间小平房，就是军机大臣办公的值庐。因为是临时机构，军机处没有官吏和差役，只能从在京各衙门抽调中级官员来协助处理政务，称为军机章京。清朝的军机大臣、军机章京们不管酷暑还是隆冬，都挤在小黑屋里揣摩圣意、书写圣旨。有了这么多的规矩，军机处还怎么可能出权臣呢?这样的军机处，里面的人多数是庸才，循规蹈矩按章办事而已。军机处实现了皇帝的绝对专制，皇权彻底压制了相权。

内阁在清朝依然存在，军机处因为人手有限，又困于种种制度约束，政处理能力有限，所以大量例行公事和不重要的事务，依然由内阁经办。清朝确定了"三殿三阁"六名大学士，分别是保和殿大学士、文华殿大学士、武英殿大学士、文渊阁大学士、东阁大学士、体仁阁大学士。此外还有一两位新入内阁、资历较浅的文官，任协办大学士，等大学士出缺依次递补。内阁大学士"位高而权不重、名尊而实不至"，即便如此也很少授人。内阁始终是名义上的最高机构，内阁大学士始终是名义上的最高级别官员、公认的宰相。因此，一些人还是很在意大学士名号的。比如，当年翁同稣已经是两代帝师、军机大臣了，还为自己不是内阁大学士而耿耿于怀。

综上所述，相权不断被削弱，君主专政不断得到加强。这是个大趋势，但并不是说整个趋势是连贯的，有的时候会有波折。而两千多年封建王朝中枢机构的变迁，实际上也是皇权为了压制相权。