在这样的大背景之下，府兵的伤亡开始增加，府兵的数量明显不足。除此之外，府兵们长期驻扎边疆以后，家乡的耕地要么荒废，要么被豪强们兼并。鉴于府兵制度的一系列问题，早在唐高宗、时期，朝廷已经开始想办法取代府兵制度，只是没有成型。到了在位的中期，根据当时的形势需要。唐朝划分了10位节度使，同时开始彻底采用度。
开元二十三年，唐朝把全国划分成为了15道，由于唐玄宗在位前期的年号为开元，因此被称为开元15道。到了3年之后，唐朝又前后册封了10位节度使，分别是：河西节度使、范阳节度使、陇右节度使、剑南节度使、安西节度使、朔方节度使、河东节度使、北庭节度使、平卢节度使、岭南经略使。由此可见，这些节度使基本上都分布在边境地区。
明朝王夫之认为："天宝元年，置十节度使，其九皆西北边徼也。唯河东一镇治太原，较居内地。别有岭南经略，长乐、东莱、东牟三守捉，亦皆边也，而权抑轻。若畿辅内地，河、雒、江、淮、汴、蔡、荆、楚、兗、泗、魏、邢，咸弛武备，羊苟安，而倚沿边之节镇，以冀旦夕之无虞，外疆中枵，乱亡之势成矣。"起初，节度使仅仅拥有军事指挥权。由于府兵制度已经崩溃，各地的节度使开始自己招募官兵。这些官兵属于大唐朝廷，但是也服从节度使的调动和命令。
节度使招募官兵、发动战争都需要财政的支持，因此，在节度使建立的初期，便出现了节度使兼任支度使的情况。根据《大唐六典》的记载："凡天下边军，皆有支度之使，以计军资、粮仗之用。"由此可见，节度使拥有地方财政的支度权。还有一个权力至关重要，那就是人事任免权，本来这是各道采访使的工作范围。但是在唐朝统治的中后期，各地官员开始由节度使进行选拔和委任，然后交给朝廷批复。
