汉武帝认为自己该办的事都已经或都即将办完，可以说已经到了"功成治定"的时候，才于元封元年举行封禅大典，并使用元封年号。这就是说，在元封年间实行政策的转变，应当是汉武帝考虑过的。元而且封年间已经出现了较大的社会险象，也就是流民问题 。《汉书·石奋传》附《石庆传》："元封四年（前107），关东流民二百万口，无名数者四十万。公卿议欲请徙流民于边以適（谪）之。"从这里看来，武帝在元封年间改变政策以安百姓，也完全是形势所必需的。
转变政策既然早已有必要又有可能，汉武帝对此也有所认识，为什么他要迟到征和末年自己临死前，才在轮台诏中确认这种转变呢？
关于这一问题，我们从史籍中找不到现成的答案，只能从事态发展中探寻迹象，进行分析。我认为，造成这种情况的一个原因是，汉武帝对开边之事心里无数，不知道该在什么地方适可而止；另一个原因是，汉武帝与卫太子的矛盾制约着转变政策这件事情的整个过程。可以说，汉武帝在完成积极事业的过程中，该止步的时候没有止步。只是到了最后时刻，他才下决心颁布轮台"哀痛之诏"，力图挽回将颓的局势。失之东隅，收之桑榆，汉武帝的目的应当说基本达到了。班固所做"仁圣之所悔"的评论，对汉武帝来说大体上是合适的
