东汉开国之初，光武帝刘秀鉴于西汉灭亡的历史教训，在制度上进行改革，为了避免霍光、王莽这样的权臣再度出现，采取了"虽置三公，事归台阁"的措施。
他加强了尚书台的职权，扩大了它的机构，增设很多属官。尚书台设尚书令一人，尚书仆射一人，尚书六人，这些人直接听命于皇帝，分掌全国政事。其地位和待遇虽然无法与三公相比，但其实际权力远在三公之上。一个辅政大臣是否具有实权，主要看他的委任状上是否有"录尚书事"的 加衔，如果有，则是具有实权的辅政大臣，无则仅不过是虚衔而已。
"三公有名无实，尚书有实无名"的格局正式出现。一直持续了一百五十多年，直至东汉灭亡。
在使尚书台擅政外朝的同时，刘秀还加强了内廷的控制。他将设置在宫廷内的中常侍、黄门侍郎、小黄门、中黄门等职务，由原来的宦官、士人混合担任，改为一律由宦官担任。从此，负责传达皇帝旨令和诏书以及进呈尚书台文书的权利，就落在了宦官的手中。
