那么有判断力，又知道刺史制的优越性，还知道军权重要性的汉灵帝，为何还是采纳明显不利于王朝的州牧制度呢？只因形势所逼无其他选择余地，无奈之举而已，为何这么说？
形势所逼
自从"大贤良师"张角开启起兵闹事先河之后，天下涌起盗贼。有博陵人张牛角、常山人褚飞燕以及黄龙、左校、于氐根、张白骑、刘石、左髭文八、平汉大计、司隶缘城、雷公、浮云、白雀、杨凤、于毒、五鹿、李大目，白绕、眭固、苦蝤等等，简直举不胜举。
接着，中平三年（186）二月，江夏士兵赵慈反叛，杀死南阳太守秦颉；十月，武陵蛮夷反叛；十二月，鲜卑人侵扰幽、并二州；中平四年（187）二月，荥阳盗贼杀死中牟县令；同年扶风人马腾造反，与韩遂联盟，共同推举王国为首领，攻击抢掠三辅地区；在幽州张举、张纯反叛，张举自称天子，张纯称天将军、安定王；十月，长沙贼区星自称将军反叛；十二月，屠各胡反叛；中平五年（188），黄巾余贼郭大等起兵与河西白波谷，侵扰太原、河东地区；三月，屠各胡攻杀并州刺史张懿等等。
