1044年，宋夏签订庆历和约。宋朝给予"夏国主"名号，西夏皇帝对宋朝称臣，但实际上西夏皇帝在国内仍以君王自称。但是，这个"赢了面子输了里子"的情况，宋朝是不愿意看到的。
宋朝立国之初，西北地区仍沿五代岐国疆界，西部只及秦、渭、成、武（阶）4州（唐朝在陇右一共设立了十八个州），此时陇右大部分地方仍由互不相统一的吐蕃各部占据，宋朝一直希望打掉西夏，扭转在地缘上的不利局面。
宋神宗时，名将王韶上"平戎三策"，认为要打西夏，应该先对付吐蕃，收复河湟（今甘肃西部、青海东部和东北部一带）等地，招抚沿边羌族，孤立西夏，说"欲取西夏，当先复河、湟"，准备重新开启进取方略。
宋神宗也想有所作为，采纳其战略，同时王韶还获得了宰相王安石的支持，王韶被命为秦凤路经略司机宜文字。
