彭波：美国关税不断换马甲，真正的风险不只是2.5个百分点

7月24日，美国新一轮普遍性关税正式落地。根据美方公布的安排，此次关税税率介于10%至12.5%之间，覆盖中国、欧盟、日本、韩国、瑞士、加拿大、墨西哥、印度、印度尼西亚和英国等主要贸易伙伴。中国将适用12.5%的税率，部分经济体则将在现有关税基础上被额外加征10%。

美国政府宣称，此举源于依据《1974年贸易法》第301条发起的所谓"强迫劳动"调查，理由是现有措施未能有效阻止相关产品进入美国供应链。美国贸易代表贾米森·格里尔甚至声称，新关税将"纠正侵犯人权和扭曲贸易的做法"。

然而，一项以特定人权问题为名的措施，却最终演变为覆盖主要经济体和大量进口商品的普遍性关税，其政策规模与所宣称的理由显然并不相称，真正目的仍是服务于特朗普政府"美国优先"的整体议程：借关税迫使贸易伙伴让步、推动制造业回流、重构全球供应链，并将美国国内的经济与政治压力向外转嫁。

在此背景下，观察者网就美国普遍性关税走向、相关法律工具的变化、对全球贸易和中国出口的影响，以及中国企业应如何应对，与商务部国际贸易经济合作研究院研究员彭波展开对话。

【对话/观察者网 唐晓甫，编辑/ 小婷】

观察者网：美国此前实施的10%临时全球进口附加费刚刚到期，新的10%和12.5%关税随即接棒。美国将此次关税解释为应对贸易伙伴在禁止强迫劳动产品方面"执法不足"。但关税覆盖60个经济体和几乎所有美国进口商品。您如何定义这次政策变化？它是一次普通的关税调整，还是意味着美国正在将普遍性关税长期化、制度化？

彭波：这次政策变化绝非一次普通的关税调整，而是标志着美国正在企图将普遍性关税长期化、制度化，在错误的道路上越走越远。

首先，从政策的连续性看，10%的临时附加费到期后，新的10%和12.5%关税立即接棒，这显示出一种"无缝衔接"的态势，旨在避免关税壁垒出现任何真空期，其核心目的是持续对贸易伙伴施加压力。

其次，从覆盖范围看，新关税涉及60个经济体和几乎所有进口商品，其普遍性远超针对特定国家或产业的惩罚性关税。这表明美国正试图建立一个覆盖全球主要贸易伙伴的、无差别的关税网络。

最后，从理由的牵强性看，将如此广泛的关税措施解释为应对"强迫劳动执法不足"，其理由与措施的规模严重不匹配，这更像是一个借口，用以掩盖其推行长期保护主义的真实意图。

综上所述，美国正通过不断变换名目和法律依据，把高关税从紧急状态下的临时政策工具，固化为常态化贸易政策根基。这预示着美国正试图重塑其贸易体系，使其长期建立在高关税壁垒之上，以服务于其国内政治和经济目标。这套操作看似是美国贸易政策的新变化，实则延续了其一贯的保护主义传统。

观察者网：从此前援引《国际紧急经济权力法》，到援引《1974 年贸易法》第 122 条征收临时进口附加费，再到现在动用第301条，美国关税政策不断更换法律依据。这种变化反映了特朗普政府面临怎样的国内司法和行政权力约束？与此前的"对等关税"相比，这种依托多重法律工具叠加搭建的关税征管框架，是更容易受到司法挑战，还是反而更难被整体推翻？

彭波：美国频繁更换关税法律依据，反映了特朗普政府在国内司法和行政权力约束下，为寻求关税政策空间而采取的实用主义态度与"法律工具主义"策略。

一方面，这暴露了其面临的司法约束。援引《国际紧急经济权力法》（IEEPA）等法律，往往是为了绕过国会立法程序，利用总统在紧急状态下的广泛行政权力。然而，这种做法极易在法院受到挑战，被指超越法定权限。这一点已经在之前的司法实践中得到确认。因此，政府需要不断寻找新的、看似更"合法"的法律依据（如第301条）来为关税政策辩护，以应对潜在的司法诉讼。

另一方面，这种多法律工具叠加的体系，虽然看似复杂，但反而可能更难被整体推翻。原因在于：第一，它分散了法律风险。挑战者需要针对每一个法律依据分别提起诉讼，增加了司法挑战的成本和难度。第二，它创造了"法律冗余"。即使某个法律依据（如IEEPA的某次援引）被法院裁定无效，政府仍可迅速切换到另一个法律依据（如第301条），使关税政策得以延续。这就像一个拥有多重备份的系统，单个节点的失效不会导致整个系统崩溃。

因此，这种策略虽然增加了单个关税措施的司法不确定性，但增强了整个关税体系的韧性和持久性。当然，多重法律依据并行的模式，也加剧了关税规则的混乱与政策不确定性，进一步放大对全球贸易的冲击。

美国经济发展大量依赖进口

观察者网：您认为美国目前在追求哪些目标：增加财政收入、推动制造业回流、迫使贸易伙伴让步、重构供应链，还是为国内政治争取支持？

彭波：美国当前的关税政策并非追求单一目标，而是一个服务于多重战略意图的复合工具，其核心是"美国优先"。即便此类政策未必能真正兑现 "美国优先" 的口号，甚至有损美国自身经济利益。

首要目标是推动制造业回流和重构供应链。 通过普遍性高关税，美国旨在提高进口商品成本，迫使跨国企业将生产线迁出中国等地，或回流美国，或转移至其盟友国家，从而重塑一个排除中国、由美国主导的供应链体系。

其次是迫使贸易伙伴让步。 关税成为一种极限施压的谈判筹码，美国试图以此迫使欧盟、日本、韩国等盟友在贸易、技术、安全等领域做出更多让步，向美国输送更多的利益，以实现转嫁危机、维持美国国内稳定的目的。

再次是为国内政治争取支持。 强硬的贸易立场，特别是针对中国的关税，迎合了国内相当部分选民和产业群体的诉求，有助于转移国内在经济、社会等方面的矛盾，将内部问题外部化，以巩固其执政基础。

增加财政收入也是一个重要的目标。通过加征关税扩大财政收入，美方试图实现减轻国内税收负担的目的，进而实现提升民意支持度以及推高股市的目标。但这些目标并非政策调整的核心驱动力。相比之下，推动制造业回流、重构全球供应链是其深层结构性诉求；博取国内选民支持，则是其最直接的政治动因。这些目标相互交织，共同构成了美国当前贸易政策的复杂图景。

观察者网：美国对欧盟、日本、韩国、印度、东南亚国家等主要贸易伙伴普遍征税，意味着这已不只是中美贸易摩擦。但相比去年的"解放日"关税，这次各国的反应明显冷淡了许多，原因是什么？

彭波：相比去年的"解放日关税"，此次各国反应明显冷淡，主要原因在于"狼来了"效应和战略疲劳。

首先，预期管理已到位。 经过此前多轮关税风波，全球主要经济体已对美国的贸易保护主义行为习以为常。市场和企业早已将高关税视为"新常态"，并进行了相应的风险对冲和供应链调整，负面影响已经部分得到消化。而且与"解放日关税"相比，本次新增关税上调幅度有限。因此，当新关税落地时，其冲击效应已被部分消化，引发的市场恐慌和外交博弈自然减弱。

其次，报复成本高昂且效果有限。 各国已意识到，与美国进行全面的关税战是双输局面，且难以迫使美国改变立场。且除了中国之外，大多数国家并不具备与美国进行全面关税战的能力。在经历了初期的激烈博弈之后，各国更倾向于采取更加冷静的态度，避免局势进一步升级，转而依托 WTO 诉讼、双边局部谈判，或是加快同中国、东盟等经济体推进自贸协定谈判，以此分散贸易风险。

最后，战略重心转移。 面对美国持续不断的贸易压力，各国已部分将战略重心从"如何应对美国关税"转向"如何在美国主导的体系之外寻找出路"，例如加速区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）的落实，或深化与"一带一路"沿线国家的合作。因此，对美国新一轮关税的冷淡反应，并非无动于衷，而是各国在战略层面形成政策脱敏，正在主动推进贸易布局多元化。

观察者网：中国此次被划入12.5%税率档。与刚刚到期的10%临时附加费相比，表面上的边际增幅只有2.5个百分点。您认为这个影响大吗？对中国出口而言，真正的压力是税率本身，还是美国政策的长期不确定性？

彭波：中国被划入12.5%税率档，名义边际税率增幅的数值看似有限，但其象征意义和长期影响远大于数字本身。真正的压力并非税率本身，而是美国政策的长期不确定性。 2.5个百分点的增幅对许多高附加值或者较高附加值的产品而言，企业或许可以通过压缩利润、优化供应链等多种方式消化。

然而，美国关税政策的反复无常和长期化趋势，给企业带来了巨大的不确定性。企业无法进行长期投资和规划，因为不知道明天税率是否会再次上调，或者产品是否会被列入新的制裁清单。这种"政策风险"比固定的高税率更具杀伤力，它会严重抑制投资意愿，加速供应链外迁。

此外，12.5%的税率是一个明确的信号，表明中国在美国的贸易战略中被视为"重点关照对象"。这不仅直接影响对美出口，更会引发连锁反应，促使其他国家和跨国企业重新评估其"中国+1"战略，加速供应链的多元化布局。因此，其影响是结构性和战略性的，远超关税数字本身。

12.5%的税率也将倒逼中国产生多重正向调整，它会提醒中国政府及企业，美国是不可靠的，美国市场是不确定的。所以要更多地关注本国市场及非美市场，更多地关注技术的研发及产品的升级，更好地发展自己，而不是依赖美国。

彭波："局部降税谈判"与"普遍加税"同时存在，恰恰反映了中美关系的一种新常态："边打边谈，以打促谈"。打是战略和长期行为，谈是战术和短期局部调整。

这的确是美国故意破坏之前双方形成的本已不多的互信。作为一种精心设计的谈判策略，美国通过在宏观层面维持高关税压力，为微观层面的谈判创造筹码。农产品等领域的"局部降税"是其抛出的"甜头"，旨在分化国内不同产业群体的利益诉求，干扰我国统一谈判的节奏，并测试中方的底线。这是一种典型的"胡萝卜加大棒"策略，旨在以最小的让步换取最大的利益。

美方这套操作符合其 "极限施压" 的谈判逻辑，因为它从未承诺过全面取消关税。相反，它一直在利用这种"不确定性"作为武器，迫使中方在谈判中做出更多让步。

对美国的出尔反尔，中方早有准备。中方的反制预计将保持战略定力，不会随美方的节奏起舞。一方面，中方会继续在WTO框架下提起诉讼，占据道义制高点；另一方面，会加速"双循环"战略，扩大内需，深化与东盟、欧盟等经济体的合作，降低对美依赖。同时，中方将保留实施对等反制的合法权利，反制举措将坚持有理、有利、有节，实施精准施策，规避全面经贸对抗。

中美贸易谈判并没有中止

观察者网：如果这一政策持续三至五年，全球贸易体系、中国出口结构以及跨国企业的供应链布局会发生哪些根本性变化？ 对中国企业而言，现在最不应该做的是什么？最需要立即启动的调整又是什么？

彭波：如果此政策持续三至五年，将引发全球贸易体系的根本性重塑。全球贸易体系将加速分裂，形成以美国和中国为中心的两个平行体系。相对而言，以美国为中心的体系将会不断萎缩，在全球贸易当中的地位不断下降。而以中国为中心的体系将会不断发展壮大。WTO等多边机制的约束效力或将持续弱化，但仍将长期发挥不可替代的协调作用。区域化和双边化贸易协定将成为主流，但不会完全脱离WTO等多边机制。

中国出口结构将持续调整。对美出口占比将继续下降，而对"一带一路"沿线国家、东盟、非洲等新兴市场的出口将加速增长。同时，高附加值、高技术含量的产品出口将面临更大压力，倒逼中国产业升级。

跨国企业供应链将继续推进"中国+1"或相反的"去中国化"布局，全球供应链将变得更短、更区域化、更具政治色彩。但是正如耶伦和贝森特所说的那样，美国想要跟中国脱钩断链是不可能的。美国与中国之间的贸易结构将会变得更加复杂，但是必将依然紧密。

对中国企业而言，最不应该做的是抱有侥幸心理，等待美国政策转向，或试图通过简单的价格战来维持对美出口，或者等靠要政府的支持与帮助。

中国企业最需要立即启动的调整是：1.市场多元化，立即加大对非美市场的开拓力度，特别是RCEP成员国和"一带一路"沿线国家，当然也包括欧洲和非洲、拉美等海外市场。2.供应链重组，评估并启动供应链的区域化布局，考虑进一步扩大在海外不同地区的投资设厂，以规避关税壁垒。3.技术升级，加大研发投入，向产业链上游攀升，用技术壁垒替代成本优势，提升产品不可替代性。