西域国家想摆脱匈奴的奴役，只能向东汉政府求助。"匈奴敛税重刻，诸国不堪命，建武中，皆遣使求内属，愿请都护。光武以天下初定，未遑外事，竟不许之。"
建武十四年（38年），莎车国与鄯善国派使节到东汉首都洛阳，请求重新设立西域都护府。然而这一请求遭到光武帝的拒绝，他认为内乱甫定，国力仍然有待恢复，而西域过于遥远，要重新控制西域，势必要使满目疮痍的帝国再受战争之苦。
建武十七年（41年），莎车国王再度派遣使者抵东汉，请求设立西域都护。光武帝刘秀左右为难，最后想了一个折中的方法，颁给莎车国王"汉大将军"的大印。西域诸国获悉莎车国得到东汉政府的支持后，纷纷脱离匈奴的统治，转而归附莎车国。岂料莎车王是一个野心勃勃的人，他以"汉大将军"的大印四处招摇撞骗，对不听其号令的西域国家不断征讨，并要求诸国缴交重赋，其统治比匈奴人还要残酷。史书记载其"犹诈称大都护，移书诸国，诸国悉服属焉，号贤为单于"，并且"自负兵强，欲并兼西域，攻击益甚"。
建武二十一年（45年），西域车师、鄯善、焉耆等十八个国家联合派遣王子入侍中国，恳请东汉政府设立西域都护，以保护西域诸国。十八位王子声泪俱下，顿首痛哭，然而刘秀仍然"以中国初定，北边未服，皆还其侍子，厚赏赐之"。西域诸国"闻都护不出，而侍子皆还，大尤恐，乃与敦煌太守檄，愿留侍子以示莎车，言侍子见留，都护寻出，冀且息其兵"，仍没有得到东汉的积极回应。
