华北电力大学经济与管理学院教授袁家海对《中国新闻周刊》表示，国家能源局的初衷是开发一种新模式来推进屋顶分布式光伏，要求不暂停已经正常开展的项目，这和政府整县推进是并行不悖的，但在现实中，一些企业出现抢跑心态，向农户过度宣传，或者做得不规范、不安全，会引发后续的问题。
因此，整县推进要先做一项基础工作，地方政府会同电网公司做规划，包括哪些屋顶可以开发，如何并网，电网要投资哪些基础设施，做哪些接入方案等，如果这些工作没有做到位，整县推进就难以衔接。“从这个角度看，邓州市发改委提到的问题，确实存在挑战。我认为大面积推进之前，必须要有个整体方案。”袁家海说。
王铮是一家大型民营光伏企业的经理，他认为，各地暂缓备案有其合理性，一方面，整县推进对电网的冲击很大，如果不详细调研当地的电网荷载和消纳能力，没有政府强有力推动，很难落地；另一方面，在双碳目标和疫情的背景下，地方政府还要拉动地方经济，整县推进分布式光伏是一次发展新能源的机遇。但从过往经验来看，地方政府如果完全放权，就没有抓手，“因此，暂停备案不是暂停光伏，而是政府要收回权限，不允许太市场化，背后可能需要用资源换取资源。”王铮说。
河南平顶山宝丰县，村民为光伏发电太阳能板保洁。图/视觉中国
暂缓备案的同时，前述邓州市发改委负责人说，他们正在面向市场招标，截至12月初，已有近20家国企和央企报名，当地将通过专家评审，对各个报名企业的资质、技术和资金实力、产业特点、运作经验为标准，近期初步选出2~4家有实力的企业，未来按照区域，主导建设当地屋顶光伏开发项目。
该方案源于河南省发改委在7月发布的相关报告，其中提到，河南将采用“1+1+X”模式的建设方案，即由1家具备实力的大型能源企业作为牵头企业，负责提供资金、专业人员，协助地方摸排资源、编制方案、统筹推进项目建设；1家政策性银行等金融机构与牵头企业合作，提供绿色信贷支持，若干属地平台公司等根据产业链分工，参与屋顶资源协调落实、运行维护、信息监测平台搭建等。
本地小型光伏企业负责人李铭曾一度担忧，大企业未来入局，小企业是否被剥夺入场券。但当地发改委曾向他解释，大企业将牵头先在试点建设指标以内的屋顶光伏，做成一个模板，未来指标以外的市场空间，其他企业也可以参与。
6月，国家能源局曾明确要求，2023年底，试点地区党政机关建筑屋顶总面积可安装光伏发电比例不低于50％，学校、医院、村委会等公共建筑屋顶不低于40％，工商业厂房屋顶不低于30％，农村居民屋顶不低于20％，达成要求，将被列为整县（市、区）屋顶分布式光伏开发示范县。
除了河南，多省份已出台整县开发试点文件，根据当地需求采取不同的建设模式。据报道，福建、湖北、湖南、宁夏、陕西等地提出实行一企包一县的模式，青海海西州则使用能源合同管理模式，吸引电源企业等社会资本投资建设。
真正引发业内争议的是“一县一企”模式。近期，凤凰网《风暴眼》报道，试点城市之一的襄城县，9月初确定襄城县豫综合能源有限公司开发建设屋顶光伏资源后，严禁各村委为所有企业和个人开具证明或盖章，给群众房顶、空地安装太阳能电池板，地方其他企业负责人认为，这是“明显的垄断”。
“请问一个地区整县推进光伏电站政策实施后，其他新能源公司还可以开展业务吗？”7月7日，国家能源局在针对垄断争议的回应中提到，具体开发建设，由屋顶产权单位按照市场化原则自主确定开发主体，政府不大包大揽。遵循“竞争不垄断”原则，各地屋顶分布式光伏开发市场应向所有符合条件的企业开放，企业可根据自身条件和优势，参与市场竞争，参加开发建设。
但现实中，大型央企和国企已经占得先机。6月以来，多地仍以招投标等方式，选择一个大企业签订整县推进的开发协议，牵头推行。大型光伏民企诸如正泰、天合光能、阳光新能源等也有参与，但更多主体还是国家电投、国家能源集团、三峡集团、国家电网、中广核、大唐集团等央企和国企。据北极星太阳能光伏网不完全统计，国家电投共在41个县（市区）签订了分布式光伏开发协议；国家能源集团共签下23个县（市区），国家能源集团甚至定下目标，2022年底前，集团要开发不少于500个县（市、区）域。
