1861年4月，刚刚代理中国海关总税务司的赫德向恭亲王奕訢建议说，只要花几十万两银子就可从外国买一支舰队，并可请外国军官进行训练。奕訢为赫德建议所动，认为曾国藩等提出的造船方案太慢，缓不济急，于是饬令赫德经办买船事宜。赫德制定了详细计划，实际要花银一百三十万两。
对财政长期困难的清政府来说，一百多万两银子确非小数，奕訢一时难以决定，故未上奏。
8月下旬，曾国藩上《复陈购买外洋船炮折》，承认"购买外洋船炮，则为今日救时之第一要务"。这年冬天，浙江数城接连被太平军攻克，清廷惊慌不已，加速了买船进程。
在此期间，赫德一直积极鼓动买船，他知道清政府因财政困难一时难下决心时，便提出动用关税。
