汉族中原地区多行州县制，设有相应的职官管理州县居民的赋税、徭役、生产、民事纠纷等事宜。而契丹族在建国之前还处于部落联盟时期，一旦有事则八部聚议，没有形成一套完善的政治体制。
"汉契一体"观念的产生，是因为契丹统治者深刻认识到，地理及生活环境不同导致汉契两族在历史与文化上存在巨大差异，在交往中呈现出一种针锋相对的状态，两种不同文明的碰撞，产生的冲突和矛盾，使得契丹的统治局面不稳。
如何使这种文化冲突最终归于平和，使原属汉地的臣民不抗拒成为辽朝的属民，并且对辽朝的统治产生认同，成为辽朝亟待解决的问题。
