在汉灵帝时期，刘焉耳闻目睹朝政混乱、王室衰微的状况，甚为担忧。他注意到，在平定黄巾起义时，各地刺史、太守获得了由朝廷授予的军权，独揽地方军政大权，在一定程度上架空了朝廷。刘焉向汉灵帝提出了一个建议，"刺史、太守，货赂为官，割剥百姓，以致离叛。可选清名重臣以为牧伯，镇安方夏。汉灵帝也对刺史、太守等人权力过大感到忧虑不安，听到刘焉的建议后，觉得很有道理，批准了。这就是著名的"废史立牧"政策。
"废史立牧"政策的确抑制了刺史、太守等人的权力，但他们的权力并没有收到朝廷来，而是造成了一股更大的割据力量--州牧，最终影响三国历史造成了各地割据军阀的形成，包括刘焉在内的州牧上任后基本就不再受朝廷的控制，本来想领交州牧的刘焉因为听侍中董扶说益州有天子之气，改向朝廷请求为益州牧。于是以刘焉为监军使者、益州牧，被封为阳城侯，命其前往益州逮捕郗俭，整饬吏治。
