唐代中期的节度使的行政权力极大，藩镇节帅自行任命节度使，自择将吏代己，部将自代，以致节度使形成"家族化世袭"，这是唐廷最不愿承认的现实，也是节度使权力无限膨胀的最高形式。安史之乱后，这种现象越来越严重。
对于唐廷来说，"安史之乱"无疑是一个突发事件。憧关失守更是玄宗挥之不去的梦魔，其在未作任何军事部署的情况下仓惶逃离长安。当时"江山阻险，奏请路绝"，唐廷和地方州县的联系断绝，整个唐王朝陷入"无政府"状态。为了应对这一危局，唐玄宗在入蜀过程中在内地设置了河南、河中、山南东道、江南东道、江南西道、黔中等多个藩镇，一些由皇子遥领。企图通过在内地推行藩镇体制，赋予地方更多的政治、军事自主权，来对抗安史叛军。肃宗灵武即位后，继续推进内地的"藩镇化"，以达到"以藩制藩"的目的。为了加强关中地区的军事安全，为了遏制安史叛军在河南战场的攻势，设置了汴滑、郑陈、淄青平卢等镇；为了阻遏安史叛军南下江淮，又设置山南东道、淮南西道等节度使;为了加强对江淮地区的控制，保证江淮的财赋输入关中地区，肃宗又设置了淮南、浙江东道、西道等节镇。
根据笔者统计，肃宗时期在内地增设的藩镇，包括节度使、观察使、防御使、经略使等，数量多达40个。由此可见，肃宗为了平定安史之乱，实行的"以藩制藩"的政策，在内地大量设置藩镇。在关内、河南、山南、江南四道设置的藩镇数量最多，主要目的是阻止安史叛军向这些地区的蔓延和渗透，以及稳定这些地区的局势；淮南、河东、剑南三道设置的藩镇则很少，主要原因在于这些地区在安史之乱期间较为安定。由于吐蕃的侵逼，代宗将安史叛军残余势力安置于河北地区，形成所谓的河朔诸镇。安史之乱后的藩镇数量并没有大幅度减少的趋势，因为增加藩镇相对容易，罢废藩镇则较难。 代宗时期的藩镇数量变化，体现了代宗时期对藩镇的"姑息"政策，即极力稳定藩镇形势，这一时期的藩镇数量并没有大幅度增加。
