当北宋土崩瓦解，南宋在废墟中仓皇求生时，宋高宗赵构念兹在兹的是完成两件事情：（1）军队收归朝廷，也就是将主要军事力量置于皇权的掌控之下；（2）财政收归朝廷，也就是重建汲取体系，重建维系朝廷运转的经济命脉。其中，又以前者最为根本--因为南宋初年的大部分税赋收入，是掌控在地方军事力量手中的。
彼时，北宋的主力部队禁军，早已在开封城下化为乌有；江南地区的财政也无从指望，赵构一度沦落到想要赏赐大臣、却连一匹完整的马也拿不出来的窘境，最后只好将马折算成钱，赏赐半匹。从赵构时代的第一任宰相李纲开始，完成这两件事，一直是最大的政治任务。
李纲的政策是恢复唐代的藩镇体制。他建议在宋、金前线的太原、真定、中山等地设立一群允许世袭的军事藩镇，给予藩镇将帅们自主收取租赋的特权，让他们彼此协助，共同抵御金军。
提出这一建议的背景，是当时的赵构手中，并无任何像样的军队，也没有财政收入可以支持他组建军队。李纲只能寄希望于将民间抗金武装与流落为盗匪的残余部队收编起来，来组建南宋的国家军事力量。选择恢复藩镇体制，也是一种无奈--朝廷无钱支持军饷，只好任由军阀成立藩镇自由收取赋税来。
但李纲的这一主张，与赵构发生了巨大冲突。赵构始终坚持恢复北宋的"禁军"体制，要求主要军事力量必须直接控制在皇帝手中，绝不容许藩镇出现。李纲的政策流产，李纲本人也被迫离开了朝廷。
