二十世纪末，党和国家高层领导人，开始逐步将重心放在改革开放事项中来。
在农村率先得到突破之后，小平同志尖锐的看出改革开放下一个重心所在——城市改革。
城市是经济的主体，也是改革开放不可忽视的一环。要想能够真正实现小康生活，完善国家内部经济结构优化，必须要对城市经济着手进行改革。
上海，便成为改革开放首要的“试验田”。上海在近代以来，凭借着自身地理位置的优势、经济政策的扶持，迅速成为长江中下游地区的经济核心城市。但是进入到二十世纪末，上海由于历史遗留因素的影响，经济增长速度开始逐渐缓慢起来。小平同志在1994年特地前往上海，同上海市高层领导人黄菊进行会面，他忧心忡忡的向黄菊说道：“这是上海最后的机遇。”
小平同志之所以要这样说，主要是此时上海的形势已经岌岌可危。这点上，刚刚升任上海市委书记的黄菊最有体会。
当他接任上海市委书记的时候，此时上海GDP增速有几次跌破全国平均水准。很难想象，作为长江中下游的王牌城市，上海会出现如此尴尬的局面。上海此时最大的困境，来自于城市基础设施严重落后。
从全局来看正如总设计师所说，这确实是上海最后的机会。
此前广东省、福建省在改革开放当中迅速发力。利用港商、澳商的资金加持，以及国家优待政策的扶持，迅速在改革开放当中抢占先机。不仅GDP得到快速增长，并且人民的钱包也开始逐渐宽裕起来。甚至于去深圳、去广州打工，已经成为社会风潮。
而此时的浙江、江苏、安徽，在农业上同样取得惊人的进步。农民积极性得到充分的调动，城市活力开始源源不断的增加。
上海自身有自己的优势，也有自己的局限性存在。上海作为典型的移民城市，需要外来人口进入加强自身活力。没有地理优势吸引外商注资、也无大批农业人口为经济增速，上海在改革开放这场竞速赛上确实已经落后于其他几个沿海省份。
要机遇，便需要从城市内部问题开始进行修正。中共中央在1990年提出，要求上海着手进行浦东开发，用新区产生鲶鱼效应带动经济发展。
但是直到1992年，浦东新区的发展仍旧停留在计划当中。黄菊此时作为浦东开发领导小组的组长，敏锐的发现问题的关键所在——资金链不够充足。
政府需要大量的资金引入，才能够着手进行拆迁、修筑新型设施工作。黄菊提出观点，认为此时应当采用土地批租的方式，才能够给上海带来机遇。
