一般每个王朝初期阶段，因为朝代更替之间的战乱或逃避重税等原因，大量土地被荒废，这些土地本身就很适合耕种，重新开垦的难度较低，回报又大，佃农愿意花时间去开垦这些土地。而政府为了扩大税收，也会鼓励大家开垦荒地，比如减免赋税，免费出租牛和农具。
北宋初年，开封附近都还有大量荒地无人耕种。而开封位于华北平原的腹地，土地条件十分优渥。
《宋史》：今京畿周环二十三州，幅员数千里，地之垦者十才二三。
为了鼓励农民尽快开垦这些荒地，提高国家税收，北宋出台了一系列措施。比如根据土地的好坏，分别授予农民不同数量的荒地。又借给这些农民种子和耕牛，并且减免税租。
