1840年，英国发动侵略中国的鸦片战争。1941年8月，英军舰队入侵厦门，9月，英军占领鼓浪屿。1842年，英国武力迫使清政府签订《南京条约》，厦门成为"五口通商"口岸之一，自此，西方列强蜂拥来到厦门。与厦门一水之隔的鼓浪屿以其优异的自然环境引起了列强的兴趣，英国、美国、法国、德国、日本、西班牙等国先后在岛上设立领事馆。第二次鸦片战争后，其它西方国家如荷兰、丹麦、葡萄牙、奥地利、瑞典、挪威等国家也陆续派人登陆鼓浪屿，在岛上设立领事馆。美丽的小岛上，进驻了这么多西方强国的领事馆，如果他们不是依靠坚船利炮打开中国大门，如果他们不是凭武力登陆，如果他们不是为掠夺而来，那鼓浪屿还真可能在100多年前就成为一个祥和的国际社区！
然而，历史并不这样。西方列强进入鼓浪屿后，依靠不平等条约，滥用领事裁判权，在岛上租土地，开洋行，建教堂，办学校，进行疯狂的侵略和掠夺，包括销售鸦片、吗啡，拐骗、绑架、贩卖劳工等等。西方列强对外侵略虽然方式不同，手段各异，但最大化攫取各种利益是他们的共同目的。为了在鼓浪屿获得更多的利益，日本首先提出要在鼓浪屿划出1/3的土地建立"专管租界"，随后，美国提出要划去剩下的2/3。日美两国要瓜分鼓浪屿，这对于侵华急先锋英国以及对鼓浪屿早有图谋的德国等其它国家来说，自然不能同意。小小的鼓浪屿满足不了他们贪婪的欲望，矛盾自然产生了，在这种情形下，列强为均衡利益，就有了所谓的"公共租界"。
1900年，驻厦美国领事提出设立所谓"鼓浪屿公共地界"的阴谋，得到其他驻厦领事的响应。积贫积弱的清政府面对坐在家里分赃的西方列强毫无反击之力，只能任由其为所欲为。1902年1月10日，兴泉永道台等与驻厦6个领事所代表的日本、英国、美国、德国、法国、西班牙、丹麦、荷兰、挪威、瑞典等10国联合签订了《厦门鼓浪屿公共地界章程》和《 鼓浪屿公地续订章程》。当年11月21日，清朝皇帝批准了章程，鼓浪屿被列强正式划为公共租界。
为对鼓浪屿公共租界进行管理，列强参照当时上海公共租界的管理模式，设置了鼓浪屿公共租界的管理机构和制度。公共租界的最高权力机构是领事团，领事团由驻厦各国领事共同组成，并推选一人为领袖领事。领事团下设工部局，作为其执行机构，负责租界内事务的管理。鼓浪屿工部局于1903年1月成立，5月1日，开始对租界进行统治。作为岛上司法机构的会审公堂于同一天开门办公。一直到1945年抗战胜利，中国政府收回租界。
鼓浪屿公共租界建立后，工部局把控了鼓浪屿政治、警察、经济、文化、教育、市政建设等等几乎所有的权力，中国政府对鼓浪屿完全失去了管理权。作为体现中国司法主权的会审公堂，也不得不屈从于领事团和工部局，仅存了一点象征意义。鼓浪屿也沦为了半殖民地半封建社会。
