从顺治入关以来，清朝就建立了专门负责皇帝私人事务的十三太监衙门，到了康熙时期，就合并了十三个衙门成立了内务府，全称叫做总管内务府衙门。负责管理的最高长官也就是"总管内务府大臣"，正二品，通常由满洲王公、内大臣、尚书等担任。
后来内务府中的工作人员也由太监改为了上三旗的包衣奴才。内务府也负责管理皇帝的衣食住行，比如负责皇帝四季服装的几大织造府，管理皇帝小金库的广储司。就连皇宫内使用的太监，宫女也在内务府的管辖范围之内。
因为内务府的独特性，一个皇帝和他的子子孙孙从出生到死亡都离不开内务府，再加上清朝时皇权独大，内务府就渐渐地发展成为一个独立于朝堂三院六部之外的庞然大物。清朝各代皇帝为了防止内务府贪污，都是制定了极为严格的管理程序，可是由于内务府内各种关系盘根错节，贪污不但没有被治理好，反而是愈演愈烈。
比如道光皇帝一个绸缎裤子的破洞，内务府补好之后开的价格是三千两白银，光绪皇帝喜欢吃鸡蛋，内务府一个鸡蛋的报价是三十两白银。内务府就是通过皇帝对市价的不了解，低买高卖从皇帝手里贪银子，后来直接贪污工程款，胆子越来越大，清朝末期的光绪也是曾经几次想要治理内务府，可是都未能成功。就连慈禧太后盖戏楼，内务府都能贪几十万两，其嚣张程度可见一斑。
