周小明:如何反制美欧对华反补贴调查?要有通盘考量,一事一议容易陷入被动

2024-05-27 07:59  观察者网

【文/观察者网专栏作者 周小明】

最近一段时间以来,美国和欧盟刮起了一股对华反补贴之风,且有愈演愈烈之势。

拜登政府炮制中国 "产能过剩论",并将新能源汽车、锂电池和光伏行业的所谓"产能过剩"归咎于中国的产业补贴,扬言如果中国在世界市场上"倾销"这些产品,美国将予以严厉处之。4月中旬,美国贸易代表办公室宣布发起针对中国海事、物流和造船业的301调查;理由之一是,中国企业接受政府补贴,因而占据了不公平的竞争优势。拜登本人则在竞选活动中宣称,中国政府的巨额补贴导致中国钢铁产品的严重超产,威胁要对中国钢铝产品加征三倍关税。

在大西洋彼岸,去年10月,欧盟委员会对中国电动汽车启动反补贴调查。三个月后, 它又对青岛四方机车车辆股份有限公司展开反补贴调查。进入4月,欧盟再次相继对中国太阳能电池板和风力涡轮机光伏企业展开反补贴调查。

更有甚者,4月23日,欧盟官员以涉嫌接受外国补贴为名,突击搜查某中企位于波兰和荷兰的子公司,并没收其电脑和其它办公设备。对守法经营的中资企业使用这一通常用来对付犯罪集团的手段,显示欧盟在对华反补贴上几近走火入魔。在短短几个月内,欧盟向中国发起5起反补贴调查。这也是欧盟《外国补贴条例》去年生效至今发起的所有调查案件。

其实,美欧在政府补贴问题上向中国发难由来己久。多年来,它们视中国的产业补贴为洪水猛兽,欲置于死地而后快。2005年,美国启动了全球首例对华反补贴案。2013年, 欧盟对中国的光伏产品展开反补贴调查,实施了高额关税。近十年来,美欧日还联手制定了政府补贴规则,企图硬塞给世贸组织。然而,近期美欧对华反补贴调查宛如暴风骤雨,频率之高,火力之猛烈,实属前所未有。

近年来,随着中国科技和工业的发展,愈来愈多的美欧产业不再拥有优势。在新能源领域,美欧对中国在技术上的快速进步和市场的拓展深感不安,担心中国产品冲击本地产业。为改变中国在这些行业的发展态势,美欧几乎用尽了工具箱里的工具,但收效甚微。

美欧把自身国际竞争力的下降归咎于中国的补贴,视中国的产业补贴为经济风险,坚称政府补贴给了中国不公平的竞争优势,于是寄希望于反补贴扭转这一局面。

在加大对自身企业补贴的同时,美欧以所谓的创造公平竞争环境为名,祭出反补贴,对中国的优势产业大动干戈,以达到一箭双雕的目的:一方面,通过把中国产品和投资排斥在美欧的大门之外,遏制中国先进产业的发展;另一方面,恢复自身在关键领域的竞争力,使其重获市场优势。

应该看到,在欧盟,此反补贴乃非彼反补贴。在向世贸组织推销美欧日共同炮制的政府补贴规则未果后,2022年11月,欧盟出台了《外国补贴条例》,美其名曰"纠正不公平补贴导致的扭曲"。这一新的法律工具超越了传统的货物补贴概念,在世界各国中首次在把反补贴拓展到投资、工程及服务领域,从而创建了一套新的外国跨界投资、并购及参与公共采购的外国补贴法律体系和规定。

世界贸易组织有关反补贴规则只涵盖货物,贸易补救措施以征收反补贴关税和实施数量限制为限。然而,欧盟的《外国补贴条例》规定,第三国的企业在欧盟境内开展并购或合资交易,参加公共采购竞标,有义务事先向欧委会报告接受补贴的情况。欧委会有权对涉嫌接受外国补贴的企业进行调查,并且当发现存在扭曲竞争的情况时,采取一系列措施,包括终止交易、加征关税、处以罚款、要求退还补贴等。

比起传统的贸易工具,《外国补贴条例》下的反补贴调查更加便利、高效。条例规定,在特殊情况下,欧委会无需产业申请,便可以自行对在欧盟境内经营的外资企业发起调查。欧盟对华电动汽车反补贴调查就是在没有任何企业请愿的情况下展开的。

欧盟委员会主席冯德莱恩/资料图来自央视

此外,在《外国补贴条例》规制下,外国企业即使在欧盟设立分支机构,也无法逃避欧盟的反补贴关税。正如上文中提到的欧盟突袭中企在欧子公司这一举动表明,欧盟还可以随时对其怀疑享受外国政府补贴的企业进行调查,即使这些公司没有在欧盟开展并购或竞标政府采购项目。

在美国,极限打压中国优势产业的幌子是国家安全。在欧盟,它的名字则叫反补贴。同"国家安全"一样,反补贴是个筐,什么菜都可以往里装。

美国近期的举动也显示,反补贴在其打压中国产业中的作用亦在得到提升。美国正双管齐下:继续打着国家安全的幌子,同时挥舞反补贴的大棒。

这一行动的另一个特点是,大西洋两岸遥相呼应,联手进攻。炒作中国清洁能源产业产能过剩,凸显美欧联合行动的意向和趋势。此外,据外媒透露消息,七国集团正在讨论采取措施限制享受补贴的中国商品的出口。

今年以来,美欧频繁对华祭出该政策,命中率高,且极具杀伤力,使之成为美欧工具箱里的几乎无所不能的重器。

当地时间4月17日,美国贸易代表办公室官网发布消息称,将针对中国中国造船业、海事、物流启动301调查

首先,对补贴范围、数量以及补贴对有关产业的损害程度的确定,国际上尚无统一标准,世贸组织各成员的自裁量很大。美欧标准是根据自身需要自行制定的,被日韩抨击为"武断", 缺乏客观标准。例如,美欧对补贴的概念非常宽泛,似乎无边无际。美国政府认定的补贴既包括中央和地方政府的直接拨款(包括研发补贴)、低息贷款、税收优惠、 土地使用税减免、企业所得税减免及出口退税和信贷,也包括经济特区的优惠政策,基础设施支持,如道路和港口建设。  

其次,在中国,同其它国家一样,关键产业的发展大都离不开政府的扶持,包括补贴。作为后起国家,中国要赶上发达国家,政府的资金支持是不可或缺的。而这在一定程度上成为美欧提出指控的依据。

在反补贴政治化的环境下,"坐实"指控的关键是政治意愿。美欧倘若对某个案子志在必得,裁定存在不公平的补贴行为并非难事。正如人们在对中国电动汽车反补贴调查中看到的那样,在预设结果的情况下,它们滥用规则程序,将调查工具武器化。在此调查中,欧盟竟然违反违背世贸组织规则和欧盟法律,立案调查时没有同中国进行调查启动前的磋商。为达到预定目标,欧委会摒弃出口量最大代表性标准,没有选择向欧盟出口量最大的特斯拉,被选上的公司代表性不强;在欧盟产业抽样中也排除了产销量靠前的欧盟企业。

由于反补贴的武器化,被调查的中国企业躺着中枪,也就成了自然不过的事。结果是,这种以创造所谓公平竞争环境为名的做法,却不公平地将中国企业拒之于门外。由于担心被欧盟制裁和惩罚,许多中国企业只好对欧盟境内的并购和投标机会望而止步。四方机车车辆公司急流勇退,退出保加利亚项目的竞标,是中国企业被《外国补贴条例》逼入窘境的第一个案例,但绝对不会是最后一个案例。

美欧的寻衅不过是吹响了冲锋号而已,今后对华打补贴牌恐将成为"新常态"。因此,大凡同美欧企业有一拼的中国公司和产业,都可能成为美欧反补贴调查的对象。美欧将这些产业和公司的实力说成是产业补贴的结果,为其扣上市场扭曲者的帽子,进而对其排挤和打击。可以预料,美欧以反补贴为名,行打压中国优秀企业之实的行动将持续上演,推动反补贴上升为中美和中欧贸易摩擦的主要问题之一。

作为应对措施,我们可以考虑对美欧反补贴措施提交世贸组织裁决。但是,在世贸组织打官司旷日持久,远水难解近火,况且《外国补贴条例》和美国的调查工具在现有世贸组织框架下不易受到规制,诉讼结果难预料。

此外,我们也可以对美欧反补贴措施进行反制,以其人之道治其人之身。政府补贴在美欧战略性产业的发展中起到关键性的作用。2018年,世界贸易组织裁定欧盟及其成员国非法补贴空客旗下的A380和A350客机220亿美元。几年前,世贸组织对美国联邦和州政府对波音的补贴也作出过裁决,事实清楚,数量明确。

2024年3月20日,美国总统拜登与英特尔首席执行官帕特·基辛格(左)和工厂经理休·格林一起参观了位于亚利桑那州钱德勒的英特尔奥科蒂洛园区。图自路透社

目前,美国正在向芯片产业提供巨额补贴。仅英特尔一家公司就将得到85亿美元的直接补贴。美欧对农业的补贴为世界之最。2019至2021年期间,美欧每年向农场主提供2300亿美元的补贴,而享受美欧补贴的农产品有相当大比重出口到中国。2003年欧盟对华农产品出口高达157亿美元,而中国农产品对欧出口只有90亿美元。对欧美历史上曾享受补贴或正在享受补贴的公司,我们可以做些反补贴可行性的研究。

更重要是,面对美欧的严峻挑战,我们很有必要制定全面的应对方案。长期的挑战需要有长期的应对之策。而一事一议、临时抱佛脚的做法,恐怕只会使我们陷于被动。

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