有句话怎么说来着，叫"皇权不下县"，意思是在交通和通讯落后的古代，往往是朝廷的控制力最多到达县城，县城下面的乡村，则更多属于是宗族自治的模式了，在这里朝廷的王法往往是没有族法大的，对于基层社会的控制力度是极为薄弱的。
明太祖朱元璋自然也遇到了这个"皇权不下县"的难题，但这个并没有难住他，明太祖朱元璋借鉴了之前朝代对于基层社会的控制制度，创建了里甲制度。
洪武三年首先在江南一些地区试行，然后在洪武十三年废除了丞相制，解决了朝廷内部的各种矛盾以外，到了次年，经户部尚书范敏的建议，明太祖朱元璋开始在全国城乡推行里甲制度。
伴随里甲制度而来的是全国的人口普查，因为人口不普查，是无法完成实施这项制度的。人口普查完以后，明太祖朱元璋的开始实施里甲制度，规定将110户编为1里，选择其中最富裕的10户作为里长户；剩下的100户编为10甲，每甲设置甲首1名，里长、甲首每年交替轮番服役，10年为一循环。
