我们知道，周人灭商是成功的以小博大的历史事件，武王灭商后，对于如何控制远超过周人的殷商遗民可谓煞费苦心。据《逸周书.度邑解》，武王克殷后，回到周都，晚上睡不着觉，周公去慰问，武王以"未定天保"为忧，并希望"克致天之明命，定天保，依天室"。此时，武王已经有在东方营造新的国都的想法。武王之所以有此想法，其目的就是加强新生的周政权对东方地区的控制，防止殷商遗民的叛乱。
事实上，在克殷之后不久，武王已经萌生了营建新都的想法。《逸周书.度邑解》载武王克殷后，在中原地区的洛邑周边就曾进行过考察，他"自洛汭延于伊汭，居易无固，其有夏之居。我南望过于三涂，我北望过于岳鄙，瞻过于有河宛，瞻延于伊、洛，无远天室，其名兹曰度邑。"
可能是武王的身体很不好，他很早就预感到自己的生命即将走到尽头，因此武王将这个想法告诉了周公，并将这一重任同时交付给了周公。
武王克殷二年后便去世了，之后周公辅助成王，并一度摄行政当国。之后，周王室爆发了空前的政治危机--三监之乱和东夷之叛。等到周公平定这些反叛活动后，意识到武王的深谋远虑，加深了其对加强东方控制重要性的认识，于是周公执行了武王的遗命，开始在伊、洛大规模营建新都邑，作为周东方的陪都。
