苏奎:陷入党争窠臼,美国电动汽车政策成了“翻烧饼”

2024-05-29 15:59     观察者网

【文/观察者网专栏作者 苏奎】

2024年5月第三周(13日-19日),国内新能源终端上险渗透率首次突破50%,达到50.2%,这是继4月上半月中国电动汽车渗透率达到50.39%(4月全月为45%)后,电动汽车发展的一个历史性时刻,预计5月份新能源车渗透率将达46.7%,超过传统燃油车指日可待。

很显然,电动汽车在中国已经成为主流了,燃油车在新车市场则成为了少数派,而这个目标本来计划是在2035年才实现的。

可以比较的是,大洋彼岸的美国3月电动汽车渗透率为9.4%,一季度销量则只有中国同期的12.9%。显然,美国在电动汽车发展进度方面落后于中国了。

行高于人,众必非之。种种迹象显示,电动汽车可能是美国继半导体之后对中国发起经济战的第二个关键产业领域。但与半导体产业不同,美国在电动汽车领域并没有半导体产业的控制力,没办法搞"卡脖子"的招数。

中美攻守之势反转之下,美国准备关起门来搞保护的办法,并且以商务部长雷蒙多的"国家安全论"和财政部长耶伦的"产业过剩论"为舆论工具,谋划建立反中国电动汽车产业国际联盟,这既与美方一贯所鼓吹的自由市场主义相悖,也与其多年倡导的环保主义立场相左,更与"不寻求与华脱钩","不阻碍中国发展"的承诺抵牾,所有的说辞在面对"遏制中国"这个首要目标面前,都必须让路,即使牺牲全人类的利益也在所不惜。

世人的眼睛是明亮的,这样的荒唐言论在世界没有多少同声相应者,反倒凸显了美国精英的虚伪与堕落。相比之下,欧盟外交负责人博雷利就要可爱"得多,坦诚地说出了"外交是双标的艺术"。事实上,当前美国的电动汽车政策在很多方面正是在表演这个"艺术"。

"反中"补贴

5月3日,美国财政部发布了"通胀削减法案"有关电动汽车购买补贴条款的最终规则。根据规则,购买电动汽车可申请最高7500美元的联邦税收抵免,但在申请条件上设置了严格的"反中条款":若购买含有中企制造或组装的电池组件或关键原料,抵免额度将减半甚至无缘补贴。

美国财政部5月3日公布电动汽车补贴细则网站截图

美国对电动汽车补贴始于2005年的《能源政策法》,该法案规定2006年起,购买混合动力汽车最多可享3400美元退税,每个汽车厂家只有前6万辆车的消费者有资格享受该优惠。日本丰田利用混动技术的优势,当年第二季度卖出去的油电混动汽车就超过了6万辆,可以看出日系混动车在当时颇受美国消费者欢迎。

2008年的《能源提升与扩大法》(the Energy Improvement and Extension Act of 2008)及2009年的《美国恢复与再投资法》则建立了美国电动汽车的补贴方案,并延续至2022年。该法排除了此前补贴的混动汽车,明确了购买电动汽车(包括纯电和插电以及氢燃料电池车)最高可获得7500美元退税,根据电池容量差异,退税额则有不同。每个汽车厂家最多有20万辆车可享受退税,在达到20万辆以后,逐步退坡,每两个季度下降50%,6个季度后完全取消。

特斯拉作为美国最主要的电动汽车生产商,已经在2020年1月达到20万辆的上限。也就是说,2021年第四季度开始,消费者购买特斯拉的电动汽车已经不能享受退税了。

2022年8月16日,在拜登政府的主导下通过了《通胀削减法》,该法从根本上修改了此前的电动汽车补贴规则。从资金渠道看,此前的鼓励政策属于个税退税,也就是说消费者在购买电动汽车的时候,并不能享受优惠,只有等到第二年税务部门完成个税清算后,才能得到退税的优惠。

此外,如果低收入人群本身没有缴纳足够的个税,如交税低于7500美元,那自然就不可能获得规定的7500美元退税,退税事实上使得电动汽车消费者的现场获得感减弱。对于低收入人群来说,没有直接优惠的电动汽车价格也阻碍了一些消费者购买选择。据美国一些研究机构的分析,2016年,78%的退税消费者年收入高于10万美元,这78%的消费者收到了83%的退税额,也就是说退税更有利于中上收入消费者。

在性质上,拜登政府2022年8月以后的鼓励政策属于电动汽车购买补贴,也就是说尽管名称仍然叫做退税,但已经不与消费者上年实际缴纳的个税关联了,即使没有缴纳任何个税,同样最高可获得7500美元的退税。更重要的是,消费者不必等到第二年退税,而是由汽车销售商直接对符合条件的消费者减价优惠,这大大增加了电动汽车消费者的现场获得感,但这显然是学习了中国的经验。

更重要的是,此前的退税是鼓励消费者购买电动汽车,拜登政府的新规则从鼓励消费者购买电动汽车转向鼓励生产者本地化生产。新规则鼓励生产者在美国本地生产电动汽车和使用美国产的电池,举个例子,消费者购买的特斯拉电动车如果是美国生产的,则可以最高享受7500美元的优惠,如果恰好是中国上海生产的,则不能享受任何优惠。

由此可见,拜登政府将消费者的选择权剥夺了,这对美国普通老百姓是不公平的。如2024年仅有12款车符合享受全额补贴标准,而在售的有104款车。

新的补贴政策与其说是对消费者的环保消费补贴,不如说是对美国电动汽车产业的补贴,属于国际贸易工具。对于不是在北美生产的电动汽车,直接取消补贴资格,这甚至将欧盟、日本等美国所谓的盟友排除在外,可以说是赤裸裸的美国优先了。

5月3日美国财政部最终确定,7500美元的补贴平均分为两个部分,3750美元对电池生产地进行补贴,3750美元对关键矿物原料产地进行补贴。使用中国公司生产的电池组件在2024年开始将不能享受补贴,使用中国公司所提炼生产的关键矿物原料,2025年开始不能享受补贴。

这不仅会打击中国的电池产业,对于不在北美等与美国签订自贸协议的国家生产的企业而言,他们也成为了被打击对象。只是美国政府要求他们转移生产的时间有所宽限,可以逐年增加电池组件或关键矿物原料价值比例,如到2029年他们的电动汽车电池需要100%在北美等自贸国家生产。欧盟、日本等美国盟国并没有签署自贸协议,但他们的电池产业链也必须服从美国利益。可以说,在美国眼里,只有美国与其他,所谓的盟友与受关注实体(FEOC)也只是50步与100步之差。

魔鬼在细节

究竟什么算是电池组件?关键矿物原料又指哪些?哪些贸易协议算是自贸协议?已经通过的法律覆水难收,但如何界定概念却可以在很大程度影响法律的实际执行效果,甚至在相当程度上重构法律。欧盟、日本等美国所谓的盟友对美国的保护主义政策自然是不甘心,外交交涉抗议不断,希望拜登政府在具体操作上能够网开一面。

日本最终急冲冲地与美国签订了《关键矿物原料协议》(The Japan critical minerals deal),被认为是达到了"自贸协议"标准。这甚至引发了美国一些强硬派议员的不满,认为拜登政府根本不是在执行国会通过的法律。而欧盟则还在与美国努力磋商类似的协议,希望保护欧盟的电动汽车产业链不被美国针对。

美国的汽车生产企业也陷入了矛盾,一方面希望打击中国电动汽车对手和中国供应链,另一方面又不希望供应链马上被切断影响自己的生产,各方利益纠结。这也是为什么在2022年8月法案通过后如此之久,财政部才公布最终执行细则。这也导致财政部的细则出现了非常奇葩的情景,石墨是用于制造电池的阳极组件,美国石墨行业认为石墨是关键原料,而汽车行业则认为不是。

财政部则最后认定中国的石墨产品在2027年前不算关键原料,2027年后就属于法律规定的关键原料!原因无他,中国生产了世界上70%的石墨,并精炼了90%的石墨材料,美国政府只能搞出这种可笑的规定。除此之外,对中国产的电解质盐(electrolyte salts)、 粘结剂(binders)以及添加剂( additives)等材料的限制也放宽到了2027年。美国的电动汽车政策没有客观的科学判断标准,只有利益标准和意识形态标准,也就是以是否能遏制中国作为标准。

按法律规定,这个以"反中"为目的产业歧视补贴将持续到2032年。可以比较的是,中国的电动汽车补贴政策(2009年开始)晚于美国(2006年)启动,2015年开始退坡,2022年已经结束,而美国则还要继续坚持10年,且没有设计退坡机制,但美国却以补贴为由声称中国电动汽车产业的成功是不公平竞争。不得不承认,美式双标是一种艺术,只是有些拙劣。

2023年3月拜登在白宫与欧盟主席冯德莱恩商讨电动汽车补贴问题

策翻烧饼

加州是推动美国电动汽车发展的棋手,2023年加州电动汽车渗透率约25%,远高于美国平均水平(7.3%),截至2023年,加州累计销售185万电动汽车,约占美国同期总销量的40%,可见加州对于美国电动汽车发展的重要性。

美国全国(红线)与加州(绿线)电动汽车累计销量图

加州是如何成为美国电动汽车发展的中心呢?在60年代初期,随着二战后工业的飞速发展和汽车的普及,美国的空气状况日益恶化,1963年《清洁空气法》授权联邦政府环保署开始制定汽车排放标准。为鼓励州政府也积极参与环保事业,联邦政府允许各州1966年3月30日前可以制定不低于联邦标准的排放标准,但需要得到环保署的豁免批准。然而,到了截止时间,只有加州制定出了相关标准,其他州并没有实质动作,而加州的积极性主要源于加州有几乎全美最糟糕的空气质量。

在1967年进一步修订《清洁空气法》时,为保证全国汽车市场的统一,法案明确只能由环保署制定排放标准,由于加州对于汽车排放标准的贡献,从尊重历史的角度,加州成为了唯一可以制定地方排放标准的州,其他州则失去了这一权力。更重要的是,法律还规定,其他州可以选择执行环保署的全国标准,也可以选择执行加州的地方标准。

实际上,除加州外,目前采纳加州地方标准的还有多达15个州,这些州的汽车销售量占全美的40%,这使得美国实际上有了两个全国性标准。2022年8月,加州政府正式批准了最新的清洁汽车计划,计划要求2035年实现新车销售100%电动化。可以说,这使得加州对美国推进电动化的更加重要,美国太需要加州这个样板了。

加州获得的独立标准需要不低于联邦标准,且需要环保署的豁免批准,这在实际执行过程中还是引发了标准如何比较的争议以及环保署自由裁量权的问题(比如环保署可以判断其标准制定过程是否科学合理而予以否决或批准)。1977年,国会为了解决相关争议,明确环保署原则上应该批准加州的地方排放标准豁免,只要地方标准在整体上不低于联邦标准。之后,环保署在50多年的时间里,批准了加州75次豁免申请。

2005年,加州对新制定的汽车排放标准申请豁免,该标准首次对车企销售混合动力汽车提出要求,可以说是美国电动汽车强制推广政策的起点,但彼时的共和党布什政府所控制的环保署却否决了加州的豁免申请,理由是加州并没有遭遇"紧迫而又特别"的情况。仅仅一年后,民主党的奥巴马政府上台,环保署却认为布什政府的环保署对于加州申请的否决是基于对《清洁空气法》的错误解释,并最终同意了加州的豁免申请。

2012年,加州又制定了新的排放标准,并设定了2025年销售的新车中零排放的电动汽车要达到15%的目标,奥巴马政府的环保署自然也是支持的,2013年环保署即批准了其豁免申请。

2016年,共和党的特朗普政府上台后,特朗普认为气候变化是影响美国油气行业的"阴谋",环保署认为温室气体与其他污染物在空气中是混在一起的,加州遭受的温室气体后果并没有达到"紧迫而又特别"标准,2019年9月27日,环保署最终撤销了奥巴马政府的豁免批准。

2020年,民主党的拜登政府上台后,立即重启对特朗普政府撤销的豁免申请进行再审查,审查认为特朗普政府的环保署撤销加州的豁免申请属于越权,并且违反了《清洁空气法》规定的"整体不低于"标准,2022年3月14日,拜登政府的环保署再次恢复了加州的豁免。

2022年5月12日,距离拜登政府的恢复决定还不到2个月,17个共和党州就联合对拜登政府提起诉讼,认为拜登政府对于加州的豁免违反了平等对待各州的宪法原则,环保署对于加州的豁免属于越权,同时提起诉讼的还有油气行业,法院进行了并案审理。

2024年4月9日,华盛顿特区联邦上诉法院对此做出了判决,法官认为原告不能证明如果法院驳回环保署的豁免申请,原告受到的伤害是可以得到弥补的,原因是汽车生产厂家并没有反对加州的电动汽车发展计划,而汽车企业才是产品能源结构的决定者,法官因此做出了支持环保署的判决。

加州的电动车计划发展历经了联邦政府5任总统,在长达13年的时间里多次反复,这使得地方政府和汽车行业无所适从。推行汽车电动化的政策遭到联邦政府如此的反复无常对待,而且是同一个机构对同一部法律和同一个问题的解释如此天差地远,可以说已经达到了匪夷所思的地步。美国电动汽车的发展就是在这样一个又一个案例中被推迟了,直至落后。

采纳加州排放标准的各州分布图

政治皮球

4月17日,福特汽车公司执行董事长比尔·福特在底特律一场活动上抱怨,政治"飓风"损害了公司了解发展方向的能力和竞争力。他认为应该由汽车公司把消费者作为发现方向的罗盘,而不是由政治家来掌握方向。他甚至还说道,"让我们发狂的是,我们真的没办法应对这种'是-否'以及'前进-后退'来回折腾的事情(很可能就包括加州的例子)。我不相信电池能够成为总统大选的方向问题。"

去年6月1日,比尔·福特在一次采访中还这样评论过,"我对世界汽车行业电动化进展之快感到吃惊,但对美国,特别是福特的产品已经变得如此政治极化感到更吃惊。"他进一步解释道,"现在有一种观念,如果你政治上是"红的"(指支持共和党),那就支持燃油车,如果你是"蓝的"(指支持民主党),那就支持电动汽车。即使最疯狂的梦,我们也没有想到我们的汽车产品竟这样政治化了!"

美国汽车行业重镇密西根州是总统大选的关键摇摆州,对于总统大选结果具有四两拨千斤的作用。2016年总统大选,共和党在密西根州赢得了1.2万张选票,2020年民主党反过来多了15.4万张选票。随着2024年美国大选白热化,拜登和特朗普都在拉拢汽车工人。拜登参加了去年9月份汽车工会(UAW)组织的罢工现场活动,这可以说非常罕见,为了赢得汽车工人的支持,甚至在现场被迫表达了支持工会提出的40%收入增长的诉求。

特朗普则在密西根集会上大肆抨击拜登政府的电动汽车政策,特别点名了拜登政府环保署2023年4月提出的新排放标准,认为是设定了电动汽车发展的强制性目标--2032年渗透率要达到67%,并耸人听闻地宣称环保署的强制命令不是一个政府管理办法,而是对于工作岗位和汽车行业的暗杀。他又恐吓称,这将会把权力交给中国,甚至说会是一场对美国汽车工业的大屠杀。

特朗普还郑重宣告,如果再次当选总统,他会立即废除环保署的强制规定,呼吁汽车工人投票支持他,共同反对全球主义。特朗普不是虚张声势,2020年3月31日,特朗普的交通部长赵小兰宣布正式撤销了奥巴马时代制定的汽车燃油经济性标准(降低燃油经济性标准,也就是变相降低汽车企业销售电动汽车的比例要求),完成了他上次大选的承诺。这正如福特汽车的CEO吉姆去年10月所说,电动汽车已经成为政治皮球(political football)。

今年1月18日,汽车工会(UAW)主席正式宣布了工会对于拜登的支持,但拜登绝对不是高枕无忧。据去年10月在密西根州的一份调查,46%的受访工人表示支持特朗普,而拜登的支持者只有43%。尽管工会高层表示了支持意见,但两人竞争态势仍然没有拉开差距,毕竟投票是工人们个人的事情。

2024年1月18日,美国汽车工人联合会(UAW)主席肖恩·费恩(Shawn Fain)宣布,这家美国最大的汽车工人工会支持总统拜登竞选连任。图自澎湃影像

拜登政府迫于各方压力,只能对之前的电动汽车目标进行调整,以回应工会的关切。首先是美国能源部3月19日公布了最终的电动汽车燃油经济性计算参数,结果显示了拜登政府准备对汽车行业大幅让步。这个参数确定电动汽车单位里程的换算油耗,美国交通部以此计算各汽车厂家销售的汽车的整体能耗情况,参数的调整将决定汽车生产厂家电动汽车的比例,与环保署的排放标准一起从不同角度对汽车生产厂家的产品结构(主要是电动汽车的比例)进行约束。

2024年4月18日,环保署也公布了正式的最新排放标准决定,将去年4月草拟的电动汽车2032年渗透率67%的目标下调到56%。汽车工会对此发表声明认为,环保署的最终决定与去年的拟议意见相比代表了"重大进步",严肃地考虑了汽车工人和社会的担忧。可以说,拜登政府明白选举为大,如果不能继续执政,设下的目标再美好,也是实现不了的镜中花。

饶是如此,众议院议长,共和党的约翰逊还是发表声明称拜登政府需要放弃对美国能源和燃油车行业的十字军征伐。一些共和党议员甚至谴责最终决定会对密西根州和汽车行业造成毁灭性打击,并且电动汽车目标是不可实现的、不可承受的和不现实的。

共和党不只是在全国层面阻击民主党的电动汽车政策,美国各个红州也都在行动,反对当然不只是停留在口头上。17个共和党州政府联合起诉民主党拜登政府支持加州电动化,可以说非常生动地展示了电动车政策的政治化。怀俄明州与拜登政府直接对着干,2022年加州宣布了2035年100%电动化计划后,该州立即引入立法要求在2035年前禁止销售电动汽车,尽管最后没有成功,这也算是骇人听闻了。

其他州尽管没有这么极端,但对电动汽车使绊子却在很多州已经成为了现实,密西西比州要求特斯拉等电动汽车厂家不能线下直销电动汽车,必须通过经销商销售。提高经济上的门槛则是更加普遍的,如至少有33个州已经立法要求电动汽车在上牌时需要额外缴纳电动车登记费(伊利诺斯州甚至在立法中要求缴纳高达1000美元的惩罚性登记费),每年还需要续交电动汽车年费。也有一些州要求电动汽车站充电时要按充电量交纳附加费。

尽管支持收费的官方理由是公平,但根据研究机构的测算,几乎所有的红州对电动汽车的收费标准都超过了燃油车,如德克萨斯州甚至达到了3倍以上,可以算是对电动汽车的惩罚性收费。

纽约1896年电动出租车换电站

美国曾经是电动汽车的先驱,1899年,90%的纽约出租车是电动汽车,1900年,美国电动汽车销量占全国汽车销量(渗透率)的37.6%。2003年,在美国诞生了特斯拉这样的电动汽车明星企业,而近年美国电动汽车落后于中国却又是无可争辩的事实,这究竟是如何发生的呢?原因可能很多,美国政治撕裂难辞其咎,政策被利益集团挟持,方向不定,上下拆台,政策翻烧饼在相当程度上影响了产业转型的决心和速度,一步一回头的队伍碰上义务反顾的对手自然不会有什么胜算。

更糟糕的是,美国患上了"反中"的魔怔,逢中必反。怨恨会蒙蔽心智,美国不是以开放竞争促进发展,而是以反中保护为目的,不是以发展自身为目的,而是以遏制中国为目的。美国想在封闭中战胜中国无疑是缘木求鱼,所谓的"小院高墙"最终困住的只有自己。

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