雁默:拜登兜售“印太经济框架”:看似多边主义,实则更像新殖民主义

2022-05-27 08:30     观察者网

【文/观察者网专栏作者 雁默】

5月22日,美国总统拜登乘坐专机抵达日本东京,开始了为期3天对日本的访问。这是拜登任后第一次访问日本。

5月23日,拜登正式启动"印太经济框架",此框架启动时能集结多少成员国,将成为"美国在印度太平洋地区影响力的重要试金石"。

5月23日,岸田文雄与拜登出席欢迎仪式。图源:澎湃新闻

印太经济框架(以下称IPEF)就像宿便,始终卡在美国的直肠里,直到拜登访日,IPEF仍无具体细节可供检视。

对IPEF的基础认知是,它必须同时满足美国蓝领劳工,以及美国在印太地区的军事政治利益,缺一不可。此目标高难度,即便此框架没有涉及任何假定对手,也是几乎不可能的,道理很简单,国际交往的本质是"舍与得",如自由贸易协议,其精神就是体现"舍得",但IPEF不是自贸协议,而是只有"得"而无"舍"的交往规范,那就是一张废纸。

简言之,IPEF是令人心生警惕的"双赢模式" -- 我美国赢两次。它看似是多边主义,却更像新殖民主义。

不过,话说回来,尽管看衰IPEF的舆论占多数,连美国民代都批评这是TPP的弱替代,但我们仍不能小看其破坏性,因为东盟不是没有松动迹象,如新加坡总理李显龙近日就鼓励东盟成员加入IPEF。

除了新加坡外,东盟成员中,可能持续亲华政策的菲律宾新政府也表态欢迎。泰国则批准了一份声明,通知美国参与谈判。

在许多对IPEF不利的言论氛围下,何以李显龙鼓励东盟成员加入?此举对中国又释放了什么信号?

东盟不愿反华,也不愿反美

看东盟的态度的基本认知是,他们不愿反华,亦不愿反美。虽然许多舆论强调,这次东盟成员访美对拜登而言收获甚微,华盛顿智库CNAS甚至批评美国只投资东盟1.5亿美元,无法与中国投资的15亿相比。但也不能忽略一个事实,东盟有八国领袖顶着疫情,仍长途跋涉应美国之邀进行访问。

这代表东盟清晰地昭告天下,中美之间他们绝不愿选边站,另一方面,两边都不想得罪。美国围困中国的阳谋,他们心里都清楚也排斥,不过这不代表东盟不想从美国方面要到好处。摆眼前的现实是,中国崛起势头仍未停止,而愈是如此,美国就愈想拉拢中国邻居。

因此,就算IPEF是鸡肋,作为一个整体的东盟,也不好表现得太过决绝,相反地,他们大可期待美国以更柔软的身段对待东盟。"IPEF不是铁板一块,现在食之无味,不代表未来也是",这恐怕才是东盟的真实心态。

在5月与美商务部长和美国商界交流时,李显龙具体建议"IPEF应该包含数字经济、绿色经济、以及基础建设领域之合作",也呼吁"美国和东南亚加强在人力资源发展方面的合作,并共同提高供应链韧性"。

此外,李显龙提出了但书,期盼IPEF要有包容性,并能为成员带来实质利益,以吸引更多国家参与。与新加坡此项谨慎态度一致的还有印度尼西亚与越南。东盟国家对IPEF最大的忧虑,就是怕美国分化这个联盟,将一些最亲华的成员排除于框架外,破坏此联盟的团结。

除了拜登决策小圈圈,几乎所有观察者都批评IPEF缺乏诱因,原则上这样的批评是正确的,但也不代表完全没有诱因。

此前我已提过,在"供应链韧性"这一环节,能在美国市场取代"中国制",或在供应链上减少对中国的依赖,都算是诱因,即便没有关税减免。印度就对此兴致高昂。

问题在于,此诱因之所以不够强烈,原因在于IPEF成员必须受到许多约束,如(对美有利的)贸易规则,严格的劳工环境等,但收获不成比例。更别说还要冒着得罪最大贸易伙伴中国的风险了。

需要强调的是,"不希望将中国排除出供应链"以及"减少对中国的依赖",两者并不矛盾,前者是不希望断了财路,后者则是"风险管理",特别在近两年因疫情与战争发生了供应链紧张的问题,任何受到影响的经济体都会希望分散风险。

期待美国将IPEF调整成TPP

全球化不会死,但会变形,毕竟,世界产生了意外的动荡,此前的全球供应链确实遭到前所未有的挑战,很难维持原状。

值得一提的是,台湾傻傻地想蹭进IPEF,殊不知这个框架也在针对半导体供应链过度集中于台湾的问题。别忘了,新加坡也有半导体产业,而且正图积极发展,全世界都不乐见台湾独占大饼。

还有许多前瞻性产业,如AI、自动化、新能源、先进制造业等,东盟国家都希望提升自己的未来实力,科技强权美国愿助一臂之力,何乐而不为?而美国已宣布释放教育利多,在约翰.霍普金斯大学(Johns Hopkins University)开办课程,为东盟成员的公务员提供培训。这虽不是新东西,但毕竟是东盟需要的东西,也代表美方或将释出更多好处。

前美国贸易代表卡特勒(Wendy Cutler)为IPEF缓颊,她认为IPEF是一个循序渐进的方法,"也许,随着时间的推移,美国将意识到需要做更多工作,我们将更接近类似TPP 的模式。"

对IPEF表示兴趣的东盟成员与日韩,可能就是这么想的。IPEF的四大支柱是,"公平及有韧性的贸易"、"弹性的供应链"、"基础建设、干净能源及脱碳"、"税收及反贪腐"。

东盟成员对这四块表现出各自的兴趣(最后一项可能最不受欢迎),并不奇怪,美国要做的就是消除疑虑,也就是"针对中国"与"分化东盟"。所以拜登访韩时,刻意淡化了IPEF的攻击性。

不过,按照拜登政府行事粗疏的历史,美国大概率无法消弭疑虑。

IPEF与CPTPP和RCEP的抵触

拜登选择在访日行程里正式推出IPEF,证明了其决策小圈的粗心,因为日本一直认为IPEF与CPTPP有所抵触。果然在起跑前一秒,便传出日本踩了刹车,希望美国先争取到更多东盟成员后再进入实质谈判。

日本的立场是,美国重返CPTPP才是最优解方,至于IPEF,既缺乏诱因,又可能削弱CPTPP。

拜登在东京正式宣布启动"印太经济框架",日韩澳等13国加入。图源:IC photo

近日,日本前外相与前法务首长都表示,IPEF缺乏约束力,容许美国忽略协议中美方不同意的任何部分,可能引起成员对华盛顿的不信任。毕竟,美国政府会换届,共和党更保守,此事实使得IPEF的延续性备受怀疑。

相较之下,传统自贸协议的权责都很清楚,不容许成员违约,而日本为撑起CPTPP已做出了重大让步,不理解美方为何还需要迭层架屋地再弄一个IPEF出来。

尽管美方认为CPTPP与IPEF不是竞争关系,一些东盟成员与印度若一时加入不了CPTPP而改选IPEF,从日本观点来看,其实就是对CPTPP的削弱。

目前,亚洲的中国大陆、韩国、泰国、菲律宾、印度尼西亚、中国台湾都表明了加入CPTPP的意愿,IPEF只会对此形成干扰。

日本心知,一旦中国大陆成功加入CPTPP,就会是主导国,若将中国拒于门外,则不排除CPTPP成员或候选者会与中国再搞一个相同标准的自贸协议。所以美国重返CPTPP,才是日本最乐见的。

不过,拜登的官员都说得很决绝了,自贸协定是20世纪的产物,IPEF才是21世纪具有未来性的多边框架,这就难怪日本会想推迟IPEF的进程,就目前来看,此框架还没起到积极作用,就只有干扰作用。

此外,东盟成员也忧心IPEF与RCEP相抵触,这便是为何美国与东盟国家谈了大半年,始终没谈出个所以然的主因。

中国的应对

简言之,IPEF的成功与否,取决于美国能做出多大的让步,无可否认,若干东盟成员确实对此有所期待,因此会持续敦促美国拿出更多实质诱因。

李显龙表态支持,只是不希望美国断念而已,毕竟美方手上仍有可观的资源可以协助东盟提升实力。不过,无论如何,东盟都不会尝试与中国切割,更不希望联盟遭到分化。

对中国而言,如何强化多边主义的韧性才是重点,加快形成与旧有经济秩序相抗衡的新秩序,是未来20年的主要战略。

处于大变局的俄罗斯,正积极研究金砖国家是否能成为西方的替代方案,中国则于近日再提议扩大成员数目,以扩大金砖国家影响力,稳住真正开放的经济多边主义,以应对西方保守主义在全球化阵地的退却。

积极扩大金砖,并寻求强化新区块(如非洲联盟、拉美共同体、上合组织)的努力,有助于为开发中国家提供一个范式,展现与服务单一强权(或西方)迥然不同的经济模式,借此抵销美国的长臂管辖,为多极世界建立基础。

中国只要在此展现更大的企图心与耐心,东盟就会更排斥本质上是殖民主义的多边倡议。

访日之行不是全无看头,支持日本成为联合国安理会常任理事国,以及军事介入台海,拜登的口嗨倒是十分顺畅,但涉及实质利益的IPEF具体细节,或许会一直卡在直肠里。

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