自从王莽改革失败，刘秀在南阳豪强以及河北地主的支持下夺得天下后，刘秀及其继任者就面对一个统治难题：该怎么治理天下呢？
法家？以秦王朝为例，律法森严的帝国却在二世就短暂消亡。儒家？而以王莽为例，纯用儒教乃至复古改制的新朝同样一片混乱。似乎两大流行的理论流派都无法解决现实的问题，这可给东汉的统治者带来不少的烦恼。最终决定效仿汉宣帝刘询，走"汉家自有制度,本以霸王道杂之,奈何纯任德教?复周政乎"汉朝特色的"外儒内法"
对外，需要以儒家的道德伦理以及君君臣臣的三纲五常为自己的统治披上合法的外衣，实现精神上的统治。但很明显，单纯依靠道德的教化和劝诫功能是无法真真切切解决好现实统治生活中所面临的各种难题。因此，在选择以道德为外衣的同时，还要对内以律法为骨骼支撑庞大帝国的日常运转。
